Hervatting van de Doha-onderhandelingen nog op losse schroeven

Ontwikkelingen en speculaties

Na de 24e juli haastte handelsminister Schwab van de VS zich volgens verschillende persberichten om in het weekend van 29 en 30 juli te kunnen overleggen met minister Amorim van Brazilië. Ze zouden daarbij gesproken hebben over "hoe de grote verschillen tussen de 'arme en rijke landen' kunnen worden overbrugd." "Think of it as creative brainstorming," aldus Schwab [1].
In de Observer werd gesuggereerd dat Schwab Amorim ook vroeg om nog niet met sankties te komen in de kwestie van het WTO-vonnis over de Braziliaanse katoenklacht [2]. WTO-sankties zouden de Amerikaanse 'protectionistische krachten' namelijk vrij spel geven en er toe kunnen leiden dat er de komende jaren geen Doha deal te verwachten is.... [3]. Kort na 24 juli kondigde Brazilië aan de WTO te zullen vragen om de huidige veranderingen in het Amerikaanse katoensubsidesysteem te onderzoeken omdat de uitgevoerde hervormingen onvoldoende zouden zijn. Dit eerste verzoek werd gedaan op 1 september en werd door de VS afgewezen. Brazilië kan voor de volgende zitting van de WTO Geschillencommissie op 28 september een tweede verzoek doen (dat de VS niet kan afwijzen). Na 90 dagen kan Brazilië dan beginnen met het opleggen van tariefsankties tot maximaal 4 miljard dollar [4]. Meer waarschijnlijk is dat het land dit zal gebruiken als troefkaart en zal zien met welk Doha-bod de VS zal komen op de 'onderhandelingssessies' in Brazilië (9 en 10 september) en in Australië (20-22 september).

Zoektocht naar 'momentum'
 Voorzitter Australië van de Cairns-groep (grote landbouwexporteurs waaronder Brazilië [5]) nodigde eind juli de G6-leden uit om deel te nemen aan een evaluatie- en onderhandelinsgsessie in Queensland (Australië). Van 20 tm 22 september houden de Cairns-leden daar hun jaarvergadering en handelsminister Vaile van Australië hoopt dat de gelegenheid te baat wordt genomen om "momentum" te verkrijgen in het Doha-proces.
De Amerikaanse ministers Schwab en Johanssen en WTO-voorzitter Lamy zeiden meteen toe te zullen komen. Over eventuele Japanse deelname is niets bekend gemaakt in de media. India zegt alleen deel te nemen indien de VS bereid is tot een aanzienlijke reductie van zijn landbouwsubsidies. Handelsminister Nath: "Brazil wants to have a deal badly. The US wants it on their terms with huge subsidies. But when agricultural products are padded with subsidies, it is not a level-playing field." [6]. De Europese Commissarissen Fischer Boel en Mandelson lieten weten niet in te zullen gaan op de uitnodiging [7]. Ze vinden ook dat de VS eerst aanzienlijke concessies moet doen, anders heeft praten in Cairns geen zin. Schwab beklaagde zich erover dat Eurocommissaris Mandelson de telefoon zelfs niet wilde opnemen toen ze hem wilde spreken over dit besluit.

Een andere bijeenkomst die door de Amerikanen wordt genoemd als mogelijkheid om de "stagnatie te doorbreken" is de APEC-top van medio november in Vietnam.

Eerst zullen er echter een drietal Doha-gerelateerde bijeenkomsten worden gehouden in Río de Janeiro. Op 4 augustus kondigde Brazilië aan dat daar op 9 en 10 september een G20-top [8] zal plaatsvinden waarvoor ook andere ontwikkelingslanden zijn uitgenodigd. Ze zullen diskussiëren over mogelijkheden om de ontwikkelde landen te bewegen de Doha Ronde succesvol af te sluiten [9]. De EU, VS, Japan en Pascal Lamy zijn uitgenodigd om aansluitend aan de G20-bijeenkomst met Brazilië en India te evalueren hoe de Doha-onderhandelingen weer op te pakken zijn [10]. Vervolgens zullen Brazilië, Zuid-Afrika en India op 13 september met elkaar overleggen over hun gezamenlijke WTO-belangen [11].

De rol van Azië
De ASEAN-top van 23 en 24 augustus in de Maleisische hoofdstad Kuala Lumpur was aanleiding voor verschillende WTO-hoofdrolspelers om zich (in de pers) uit te laten over hun verwachtingen ten aanzien van de Doha Ronde. De ASEAN-groep en Japan waren van mening dat de WTO-besprekingen wat hen betreft voor half november weer moeten worden opgepakt. Alle WTO-lidstaten moeten hun posities herzien zodat de onderhandelingsdoelen succesvol zullen zijn [12].
In een gezamenlijke verklaring gaven de VS en de ASEAN aan de ineenstorting van de Doha-onderhandelingen te betreuren. Ze bepleiten een nauwe samenwerking om de onderhandelingen "voor eind 2006 weer op de rails te zetten." Handelsminister Schwab van de VS vertelde de pers echter dat een eventuele heropstartdatum wat de VS betreft ergens tussen eind december 2006 en maart 2007 moet liggen. Mocht een heropstart dan niet lukken, dan voorziet ze dat de Doha Ronde de eerste paar jaar stil zal liggen... Daarbij heeft het volgens haar "geen zin om Doha weer op te starten indien de uitkomst niet substantieel is." [13] "De VS is bereid 'meer flexibiliteit te tonen' wat betreft binnenlandse landbouwsubsidies mits andere landen dieper snijden in hun tarieven," aldus Schwab.

Breekijzer?
Amerika's handelsminister Schwab bezocht China op 28 en 29 augustus voor besprekingen over ondermeer de Doha Ronde. In de internationale pers wordt aangenomen dat de VS China - de op twee na grootste handelsnatie ter wereld - wil gebruiken als breekijzer om dwarsliggers Brazilië en India uit elkaar te drijven.

Zoals bijna te doen gebruikelijk werd China voorafgaand aan het bezoek via de pers getracteerd op allerlei Amerikaanse beschuldigingen en verkapte dreigementen [14]. Evenwel toonde ze zich tijdens het bezoek zeer vleiend over de voortgang die China heeft gemaakt sinds zijn toetreding tot de WTO. Schwab gaf aan dat "niet alleen de Chinese bevolking maar ook de VS" van de snelgroeiende Chinese economie profiteert. Een dag eerder had ze er bij de Chinese handelsminister Bo Xilai op aangedrongen dat China een grotere rol speelt bij het weer tot leven brengen van de WTO-onderhandelingen.
Uit het Chinese antwoord lijkt op te maken dat China niet zo bevattelijk is voor de dreigementen van de VS [15]. China wil zich samen met andere lidstaten constructief opstellen en zich actief inzetten voor hervatting van de Doha-onderhandelingen. Bo Xilai benadrukte evenwel dat de Doha Ronde een ontwikkelingsronde is en dat de ontwikkelde landen daar meer aandacht voor moeten hebben. "The Doha round is a development round and the emphasis in the talks should be placed on development issues in order to break the stalemate and promote a fair, stable and open multilateral trading system," aldus de minister.

Amerikaanse agenda allesbepalend
Uit diverse verklaringen van 'hoofdrolspelers' viel al op te maken dat de Doha-onderhandelingen over de Amerikaanse Congress-verkiezingen van 7 november 2006 zullen worden heengetild.
Zo gaf Japan op 24 augustus impliciet te kennen er niet op te rekenen dat de Doha-onderhandelingen voor half november zullen worden voortgezet. Volgens de Amerikaanse minister Schwab zouden eventuele vervolgbesprekingen zelfs pas tussen eind december 2006 en maart 2007 kunnen plaatshebben.

Eurocommissaris Mandelson - die eerder de Cairns-uitnodiging afsloeg en zijn woordvoerder liet meedelen het in 'Río de Janeiro' niet zou komen tot voortzetting van de onderhandelingen [16] - deed op 1 september ook een duit in het zakje. Hij zei een Œwindow of opportunity‚ voor Doha te zien tussen de Congress-verkiezingen van november en de in het voorjaar geplande herziening van het Amerikaanse landbouwbeleid, de zogenaamde Farm Bill. "I hope then that the obvious political constraints that were operating can be put behind us and then we can start negotiating meaningfully again," aldus Mandelson. Hij sprak indirekt de Amerikaanse politici aan toen hij stelde dat er sprake zal zijn van een "echte crisis" indien het Congress niet het handelsmandaat van de Amerikaanse regering, de Trade Promotion Authority, vernieuwt dat op 1 juli 2007 afloopt [17] [18].

Het Amerikaanse Farmweek voerde - wellicht voor 'binnenlands gebruik' in de VS - een Europese landbouwattaché op, de Fransman Christian Berger, die een nog ruimere marge hanteerde [19]. Gezien de spanningen tussen de VS en de belangrijke landbouwnatie in de EU, Frankrijk, zou het volgens Berger beter zijn om de onderhandelingen pas voort te zetten na de presidentsverkiezingen in zowel Frankrijk (2007) als de VS (2008). Naar zijn inschatting zullen in 2009 zowel Bush als Bush-opponent Chirac het veld hebben geruimd, zullen de Europese boeren gewend zijn geraakt aan verdere landbouwhervormingen en zal het landbouwbeleid in de VS zijn aangepast. Een cruciale voorwaarde is wel dat het Congress het handelsmandaat van de Amerikaanse regering vernieuwt, want de EU zou er geen vertrouwen in hebben afspraken te maken met een delegatie zonder onderhandelingsbevoegdheid.

Farm Bill
De weigering van de VS om zijn landbouwbeleid te herzien in het kader van de WTO-onderhandelingen was een van de belangrijkste oorzaken voor het opschorten van de besprekingen voor onbepaalde tijd. De retoriek van de Amerikaanse handelsdelegatie over zijn geweldige landbouwaanbod kan niet verhullen dat de VS - evenals de EU - een groot politiek binnenlands probleem heeft. De belangenorganisaties - zoals de 'bende van 11' [20] - die ingaan tegen aanpassing van het landbouwaanbod zijn (nog) te krachtig.
Elke vijf jaar moet het Amerikaanse landbouwbeleid, de zogenaamde Farm Bill, herzien worden en de eerstvolgende geprogrammeerde wijziging gaat in op 1 september 2007.
De afgelopen maanden werden er door zowel de Amerikaanse regering als door het parlement hoorzittingen georganiseerd om van belanghebbenden te horen welke veranderingen ze voorstaan.

Sommige organisaties van boeren en van grondstoffenverwerkers willen de Farm Bill wijzigen, anderen willen juist vasthouden aan voor hen gunstige regelingen en stellen voor de looptijd van Farm Bill met een jaar te verlengen. De gedane wijzigingvoorstellen gaan over afschaffing van braakligregelingen, wijziging in het stelsel van garantieprijzen,  wijziging van inkomenssubsidiesvormen, instelling van al dan niet permanente voorzieningen bij rampen, verruiming van verzekering en credietopname voor producenten van biobrandstoffen [21].

Op 31 augustus verklaarde landbouwminister Johanns van de VS dat het hoe dan ook noodzakelijk is om de Farm Bill te wijzigen [22]. Zelfs indien er geen zicht is op een nieuw WTO-akkoord, dan nog zijn het de "gewijzigde economische omstandigheden" [23] in de VS en in de wereld die aanpassing van de Farm Bill vereisen. Nu worden teveel overheidsgeld uitgegeven aan een te klein aantal grote producenten die zorgen voor relatief weinig opbrengsten. Dat leidt onbedoeld tot opdrijving van de grondprijs en maakt lenen duurder; jonge mensen worden zo ontmoedigd om actief te worden in de landbouwsector.

De regering van de VS zal niet voor januari 2007 met een eigen wetsvoorstel komen. Hoewel de regering de verschillende onderdelen van de Farm Bill desnoods met "aggressief zal verdedigen" in de WTO, moet het landbouwbeleid niet uitgaan van het tegengaan van WTO-geschillen die beetje voor beetje zullen leiden tot de ontmanteling van die onderdelen. Wetgever en regering moeten volgens Johanns anticiperen op de toekomst en een werkelijk vangnetsysteem voor boeren kan niet alleen op subsidies gebaseerd zijn.

Trade Promotion Authority
Op 30 juni 2007 loopt het huidige handelsmandaat (TPA) van de Bush-regering af. Met deze TPA kan Bush zonder al te veel problemen handelsakkoorden door het parlement loodsen. Het Congress mag de wetsvoorstellen niet wijzigen maar kan ze alleen wegstemmen danwel goedkeuren.

Op vrijdag 18 augustus liet de handelsminister Schwab weten dat het nog te vroeg was om verlenging of verandering van het handelsmandaat te overwegen. Een van de redenen was dat ze niet de druk op de (Doha-)ketel wilde laten verslappen. Ze voegde daar de waarschuwing aan toe dat de VS aan zijn eis tot drastische tariefsverlagingen zal blijven vasthouden [24].

Sommige Amerikaanse waarnemers zagen in de reis die Schwab eind augustus naar China en Maleisië ondernam een eerste signaal dat de VS zal proberen de Doha-besprekingen weer op gang te brengen. Toch zou Bush eerst een duidelijk politiek signaal moeten afgeven over de verlenging van het TPA voordat de G6-partners met nieuwe voorstellen zullen komen. En dat is niet voor de Congress-verkiezingen van november te verwachten [25].

In de aanloop naar de Congress-verkieizingen van 7 november zal een grote strijd losbranden over de verlenging van de TPA. De regering moet aan de ene kant proberen te voorkomen dat de Demokraten de meerderheid in het parlement bemachtigen (omdat die voorwaarden zullen stellen die onacceptabel zijn voor Bush) [26]. Aan de andere kant is er ook onder de Republikeinse aanhang (agro-business, boeren) veel weerstand tegen het radikaal snijden in landbouwsubsidies zoals geëist door de WTO-partners.