Afgeknepen

Als het aan minister Donner ligt worden organisaties die op de Europese terreurlijsten staan automatisch in Nederland verboden. Een rechter hoeft daar niet aan te pas te komen. Wie het niet eens is met plaatsing op de lijst moet maar naar de Europese rechter stappen. Maar kan dat wel?

Voor minister Donner van Justitie is het zonneklaar. Een organisatie die op een van de Europese terreurlijsten staat, moet automatisch in Nederland worden verboden. Een Nederlandse rechter hoeft dat niet inhoudelijk te beoordelen. Je komt immers niet zomaar op de terreurlijst. De Europese lidstaten besluiten daar unaniem over. En als je het niet eens bent met plaatsing op de terreurlijst, kun je naar de Europese rechter stappen. Als die vindt dat je ten onrechte op de lijst staat word je ervan afgehaald, en is het verbod in Nederland ook van de baan.

Was het maar zo simpel. De Baskische jongerenorganisatie Segi, door de Spaanse regering gebrandmerkt als kraamkamer van de ETA, staat op de Europese Œafknijplijst‚, wat betekent dat de financiële tegoeden zijn bevroren. Segi zou plaatsing op de Europese afknijplijst graag willen aanvechten voor het Europese Hof van Justitie, maar is verstrikt geraakt in een Kafkaiaanse juridische jungle. Want het zijn de ministers van Justitie van de lidstaten die Segi op de afknijplijst hebben geplaatst middels een gemeenschappelijk standpunt. En over zo'n besluit heeft het Europees Hof van Justitie weinig te vertellen. Een rechtstreeks beroep tegen een gemeenschappelijk standpunt kan alleen worden ingesteld door de Europese Commissie of een lidstaat, niet door een persoon of organisatie. Die weg loopt dus dood.

Het Europese Hof heeft inmiddels in niet mis te verstane bewoordingen gewezen op het juridisch gat dat hier ligt. Segi startte bij het Hof een schadevergoedingsactie vanwege haar plaatsing op de lijst. Segi kon het Hof immers niet vragen haar van de lijst te halen. Op deze manier probeerde Segi op een indirecte manier toch een rechterlijk oordeel te krijgen over haar plaatsing op de lijst. Het Hof oordeelde echter dat het ook niet bevoegd was om over een schadevergoedingsactie te oordelen. Het is nodig op te merken dat verzoekers waarschijnlijk over geen enkel effectief rechtsmiddel beschikken, of dat nu voor de nationale of de Europese rechter is, om inschrijving op de EU-lijst aan te vechten,‚ stelde het Hof vast. Daarmee schiet het al een flink gat in Donner‚s redenering.

Naast deze interne afknijplijst hanteert de EU ook een externe afknijplijst. Hierop staan personen en organisaties van buiten de EU. Dit besluit is vastgelegd in een zogenaamde EG-verordening. Hiertegen staat wel beroep open bij het Europese Hof. Verdachte organisaties van buiten de EU lijken dus meer rechtsbescherming te genieten dan binnenlandse verdachten. Maar of dat in de praktijk ook zo is valt nog te bezien. ŒHet probleem is dat die procedure enorm lang duurt,‚ zegt Mielle Bulterman, universitair hoofddocent Europees en economisch recht aan de Rechtenfaculteit in Leiden. De eerste procedure is al in 2001 gestart, maar er ligt nog steeds geen uitspraak.‚

Daardoor is het nog onduidelijk hoe het Hof een aantal ingewikkelde juridische vragen zal beoordelen. Eén probleem zal ongetwijfeld zijn of de rechters wel inzage krijgen in het onderliggend bewijsmateriaal, dat meestal afkomstig is van inlichtingendiensten, en of dat materiaal ook beschikbaar komt voor de klagers. Het is nog volstrekt onduidelijk of het Hof echt tot een inhoudelijke toetsing zal komen en zal ingaan op de principiële rechtsvragen die hier spelen,‚ aldus Bulterman. De vraag of, en onder welke voorwaarden bewijsmateriaal geheim mag worden gehouden is een juridisch dilemma waar alle rechters mee worstelen en waar nog nauwelijks Europese jurisprudentie over bestaat. Donner lijkt dan ook minstens een flink voorschot op de toekomst te nemen met zijn verzekering dat buitenlandse organisaties hun plaatsing op de afknijplijst bij de Europese rechter effectief kunnen aanvechten.

Daarmee zijn de juridische onzekerheden nog niet ten einde. Want de EU hanteert nog een derde afknijplijst. Deze is rechtstreeks overgenomen van de Verenigde Naties, en bevat organisaties en personen die gelieerd zouden zijn aan de Taliban en Al Qaida. De VN-lidstaten zijn verplicht om de tegoeden van deze organisaties te bevriezen. Het heeft weinig zin om plaatsing op deze lijst aan te vechten bij een nationale of Europese rechter. De VN-resolutie verplicht de lidstaten tot sancties,‚ zegt Mielle Bulterman. ŒBesluiten van de Veiligheidsraad zijn te beschouwen als de belangrijkste normen van internationaal recht. Een nationale of Europese rechter kan niet zeggen: de VN hebben zich vergist, ik haal u van die lijst af.‚

Organisaties of personen die op deze lijst staan, zouden dus bij de VN moeten aankloppen om van de VN-lijst, en daarmee van de EU-lijst af te komen. Daarvoor heeft de VN na veel intern getwist een zogenaamde delisting procedure ingesteld. Een persoon of organisatie die meent ten onrechte op de VN-lijst te staan, moet de staat waarvan hij ingezetene is verzoeken het Sanctiecomité van de VN te vragen hem van de lijst te halen. In dit comité zitten de vijftien leden van de Veiligheidsraad. Het Sanctiecomité besluit met unanimiteit over plaatsing op de VN-lijst.
Die hele delisting procedure is een lachertje,‚ oordeelt echter universitair docent Bibi van Ginkel, verbonden aan de sectie internationaal en Europees institutioneel recht van de rechtenfaculteit Utrecht. Ze verricht promotieonderzoek naar de rol van de VN bij terrorismebestrijding en bezocht vorig jaar New York om onderzoek te verrichten naar het Sanctiecomité. Stel je bent Tsjetsjeen. Dan moet je in Moskou aankloppen. Ze zien je al aankomen.‚

Maar zelfs als het land zich sterk wil maken voor de zaak, blijft de procedure schimmig. Het land moet dan namelijk bilateraal in overleg treden met het land dat de persoon of organisatie op de lijst heeft gezet. Als de beide landen het achter gesloten deuren al eens worden, moet het Sanctiecomité unaniem tot delisting besluiten. Dat zet de deur open voor politieke machtsspelletjes. Staten gebruiken hun vetopositie in het Sanctiecomité om op andere dossiers iets te bereiken. Het is een politiek mechanisme zonder enige juridische waarborgen of principes,‚ zegt Van Ginkel. Het is een politieke marktplaats. Bepaalde zaken worden geregeld door investeringen te beloven of juist in te trekken. Beginselen als het vermoeden van onschuld, of andere waarborgen die horen bij een eerlijk proces, zoals inzage in de bewijsvoering, worden niet in acht genomen. Het is pure window dressing. Echt, een ander woord kan ik er niet voor geven.‚

Beide wetenschappers vinden het legitiem dat regeringen de financiering van terrorisme willen aanpakken. Maar ze zijn kritisch over de gevolgde procedures. Volgens Van Ginkel is plaatsing op de VN-lijst meer afhankelijk van politieke belangen en machtsspelletjes dan van juridische criteria. Een Amerikaanse diplomaat vertelde dat China dwarslag bij een aantal Amerikaanse nominaties voor de lijst,‚ zegt Van Ginkel. China werkte niet mee omdat ze op een totaal ander dossier een Amerikaanse concessie wilde. Dat wordt dan als politiek drukmiddel ingezet.‚ Omgekeerd kunnen staten het Sanctiecomité ook misbruiken om politieke tegenstanders dwars te zitten, door hen voor te dragen voor de lijst.

Van Ginkel meent dat een fatsoenlijk rechtsmiddel tegen plaatsing op de VN-lijst geen overbodige luxe is. Want nergens is vastgelegd welk bewijs nodig is om plaatsing op de lijst te rechtvaardigen. Duitsland probeerde vorig jaar het goede voorbeeld te geven, en legde een indrukwekkende stapel bewijsmateriaal op tafel ter ondersteuning van hun verzoek een aantal personen op de lijst te plaatsen. De andere leden van het comité waren gecharmeerd van het initiatief, omdat zo duidelijker werd waarom personen of organisaties op de lijst komen te staan.
Behalve de Amerikanen,‚ zegt Van Ginkel. Die zagen het als een gevaarlijk precedent. Zij leveren de bulk van de namen aan en waren bang dat van hen nu hetzelfde bewijs werd verlangd.‚

De Amerikanen verzekerden Van Ginkel dat ze heel zorgvuldig werken en dat het ook in hun belang is dat de procedure geloofwaardig is. Maar als je begint over waarborgen geven ze niet thuis,‚ zegt Van Ginkel. De uiteindelijke boodschap is: trust us. Persoonlijk gaan daar mijn haren altijd van overeind staan. Zo zit een rechtsstaat niet in elkaar. Het Sanctiecomité treedt in feite op als een quasi-rechter. Zonder dat daar de garanties bij zijn ingebouwd die daar normaal gesproken bijhoren. Dat is een kwalijke ontwikkeling.‚

De balans klopt niet, concludeert ook Bulterman. De plaatsing op de VN- en EU-lijsten krijgt steeds meer rechtsgevolgen. Organisaties op de afknijplijsten worden nu van rechtswege verboden. Op zich is dat wellicht logisch. Maar het probleem zit bij het begin: hoe wordt vastgesteld welke personen en organisaties op de zwarte lijsten komen te staan, en wat zijn effectieve rechtsmiddelen om je daar tegen te verweren. Je kunt niet blijven zeggen: vertrouw ons nu maar, onze informatie klopt. Het is nu wel heel makkelijk voor regeringen om personen en organisaties op die lijsten te zetten, en heel moeilijk om via de rechter proberen je gelijk te halen.‚

Minister Donner heeft de Kamer dus nog wat uit te leggen. Want in het voorstel zoals het er nu ligt, gaat de uitvoerende macht op de stoel van de rechter zitten. Plaatsing op de EU-afknijplijsten blijkt niet, of heel moeilijk aan te vechten voor een onafhankelijke nationale of Europese rechter. En dat zou Donner, die kamerleden graag miniatuurcolleges staatsrecht geeft, toch moeten weten.