Randstad Wereldstad - tussen ordening en economie

De plannen van het Rijk en de grote steden die leiden tot ongewenste cityvorming en alle hieruit voortvloeiende kwalijke gevolgen krijgen binnenkort een bij wet geregeld vervolg. De Tweede Kamer zal dan een besluit nemen waarbij de ruimtelijke ordening van Nederland voor de komende 25 jaar wordt geregeld aan de hand van twee nota's.

In maart 1988 publiceerde het Ministerie van VROM de "Vierde Nota over de ruimtelijke ordening". De regering lanceerde hierin weer eens het idee "Randstad Wereldstad": de Randstad als internationaal grootstedelijk investeringsmilieu. Door de kabinetscrisis in hetzelfde jaar rond het Nationaal Milieubeleidsplan werd er over deze Nota geen politiek besluit genomen en het nieuwe CDA-PvdA-kabinet besloot bovendien om de Nota "principieel aan te scherpen." November 1990 verscheen de "Vierde Nota Extra", waarin de regering met een definitief standpunt kwam en onder andere grote nieuwe prestigieuze bouwprogramma's tot 2015 aankondigde.

In de beide Nota's wordt uitgegaan van een nieuwe behoefte aan langetermijnplanning, vanwege het ontstaan van veel nieuwe problemen in de Nederlandse economie. In de inleiding van de Vierde Nota Extra wordt daarover gezegd: "de Vierde Nota heeft de ruimtelijke ordening nieuwe eigenschappen meegegeven. Een daarvan is de aandacht voor de economische gezondheid en voor de internationale concurrentiepositie van ons land. De recente ontwikkelingen in het Oostblok (en de Golf) onderstrepen de actualiteit van dit aandachtsveld."

Ook het milieu wordt meegenomen in de planning: "vooral in het spanningsveld tussen economie en ecologie zullen zware afwegingen moeten plaatsvinden." Daarbij staat vooral het mobiliteitsprobleem centraal, d.w.z. het terugdringen van het autogebruik. Maar hoewel in de beide nota's wel een aantal noodzakelijke ontwikkelingen worden genoemd (een trendbreuk in de milieuzorg, een kwaliteitssprong in het openbaar vervoer) worden er in feite geen structurele keuzes gemaakt en wordt er alleen uitgegaan van dreigende economische ontwikkelingen: er moet worden aangesloten bij de geconstateerde "toenemende concurrentie tussen de steden op Europese en wereldschaal"; er wordt gekozen voor een Randstad met allure.

De historische ontwikkeling van de Randstad

Hoewel de beide Nota's een lange termijnbeeld geven van de ruimtebehoefte en de bouwmogelijkheden in het hele land ligt de nadruk op de Randstad. De Randstad als probleemgebied nummer 1 met een concentratie van sociale problemen en verkeersopstoppingen is het doelwit voor toplocaties, tunnels, tolpleinen, spoorwegplannen, de uitbreiding van Schiphol. De Randstad als "trekpaard" van de Nederlandse economie is de feitelijke basis van de Nota's.

Na 1945 is er in alle Europese landen veel aan ruimtelijke planning gedaan, met name van de metropolen en de omliggende regio's, in de vorm van 'stedelijke structuurplannen', 'schèmes de dëveloppement', 'strategic studies', etc. Centraal in die plannen stond de bouw van de zgn. 'new towns', of 'villes nouvelles', 'suburbs op afstand', 'satellietsteden'. Deze steden waren vooral bedoeld om de bevolkingsgroei van de grote steden op te vangen in concentraties van zo'n 100.000 inwoners.

Zo ontstonden de 'slaapsteden', want een decentralisatie van andere congestie veroorzakende stedelijke functies, zoals kantoren en grote winkelcentra was niet aan de orde. In West-Nederland werd vanaf 1965 begonnen met de bouw van de 'nieuwe steden' rond het Groene Hart, ofwel de 'Greenheart Metropolis'. Zo werden meer dan 15 groeikernen ontwikkeld, soms ver weg van de centrale steden, wat zou leiden tot de huidige verkeers- en milieuproblemen in de Randstad. In 1985 besloot de regering om die reden al tot het stopzetten van speciale bouwprogramma's en de daarbij behorende rijkssteun voor groeikernen als Lelystad, Hoorn en Hellevoetsluis, en zo zitten we nu met de erfenis van investeringen in steden, die nooit in aanmerking zullen komen voor een hoogwaardig OV-systeem, omdat ze te ver weg liggen (van de Randstad), of voor andere voorzieningen.

In de beide Nota's worden de accenten nog verder verschoven naar de vier grote steden en wordt het perspectief geheel gericht op:"het verbeteren van het internationaal concurrerend grootstedelijk vestigingsmilieu in de Randstad ten behoeve van de internationale zakelijke dienstverlening met een sterk accent op Amsterdam, Rotterdam en Den Haag. En op Utrecht als nationaal centrum." Verder op het: "veiligstellen van de bereikbaarheid van de vier grote steden, de beide mainports Schiphol en de Rotterdamse haven en de andere grote bedrijfsconcentraties." En het Groene Hart van de Randstad moet bij een verdere ontwikkeling ten dienste staan van "het internationale vestigingsmilieu."

De feitelijke uitgangspunten van de Nota's zijn overduidelijk! Maar, nog geheel los van de vraag of dit nu wel zo'n wenselijk beleid is -en de Nota's geven ook geen alternatieven aan-  wordt er nergens uitgelegd hoe dat internationale milieu er dan wel uit moet zien en hoe dat verwezenlijkt zou moeten worden. Er wordt slechts simpel geconstateerd dat de Randstad daartoe de mogelijkheden heeft: 'de beste aanknopingspunten liggen in Amsterdam, Rotterdam en Den Haag." Het aanwezig zijn van een grote haven of een regeringscentrum in een grote stad levert zonder enige twijfel wel internationale contacten op, maar dat houdt  niet automatisch in dat er dan ook een grootstedelijk milieu van internationale betekenis is.

Voor de regering is het echter een kwestie van investeren in toplocaties (A-locaties), in internationale scholen en instituten, in hoogwaardige woningbouw en investeringen ten behoeve van de knooppunten en de 'mainports', waarbij het wat Schiphol betreft opvallend is dat er zo weinig aandacht wordt besteed aan de enorme druk van het luchtvaartverkeer op het natuurlijke milieu. Maar Schiphol is natuurlijk een belangrijke schakel in de gehanteerde Randstad Wereldstad-filosofie. De aanslag van Schiphol op het milieu moet ook volgens de bestuurders van Amsterdam maar elders worden gecompenseerd

De bouwplanning

Om een en ander te bereiken moet er dus geïnvesteerd gaan worden in A-locaties. Al in 1988 leidde deze opvatting tot het aanwijzen van zgn. 'sleutelprojecten'. Het ging daarbij o.a. om de Kop van Zuid in Rotterdam, de IJ-oevers in Amsterdam en het Haagse BANK-gebied. In de Nota Extra staan wat meer gegevens over de gewenste woning en kantoorbouw in de belangrijkste stedelijke gebieden en in het bijzonder in de Randstad. De noodzakelijke geachte uitbreiding van het woningbestand in de Randstad wordt geraamd op ongeveer 485.000 huizen in twintig jaar (1995-2015) en dat is dan los van de vervanging ten gevolge van sloop. Het gaat om een nieuw onderdak voor 1 tot 1,5 miljoen Randstedelingen.

Deze nieuwe woongebieden zijn bestemd voor het beter gesitueerde deel van de natie, voor de meest-mobiele mensen. Dat valt af te leiden uit andere regeringsplannen, zoals de 'Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig' en uit de aangekondigde drastische vermindering van de woningbouwsubsidies.Tenminste de helft van deze 485.000 woningen zal in de vrije sector moeten worden gebouwd, d.w.z. voor en door de vrije markt. Of dat dus ook gerealiseerd zal worden blijft en onbeantwoorde vraag, omdat de regering een geliberaliseerd beleid wil gaan voeren ("De regering zal zich in het algemeen beperken tot het aangeven van het ruimtelijk kader en tot ondersteunende maatregelen"). Maar dit beleid zal in ieder geval wel gevolgen hebben voor de minder draagkrachtige delen van de bevolking, omdat de investeringsprioriteiten worden verschoven.

Eenzelfde vage planning wordt gemaakt voor de werkfuncties en met name voor de kantorensector. De regering conformeert zich wat dit betreft aan de in de studienota 'De Randstad op weg naar 2015' genoemde cijfers. De prognoses die hierin worden gegeven zijn gebaseerd op nogal optimistische voorspellingen over de ontwikkeling van de werkgelegenheid. Het aantal arbeidsplaatsen in de Randstad moet bij een economische groei van 2% per jaar toenemen met zo'n 530.000. En deze groei moet hoofdzakelijk in de kantorensector zitten, namelijk voor 75%! (20% in de lichte industrie en de distributiesector en 5% in de zware industrie).

Op basis van deze cijfers wordt er vastgesteld dat er tot 2015 in de Randstad behoefte zou zijn aan 10 miljoen vierkante meter extra kantoorruimte. Dat betekent een uitbreiding met maar liefst 65%, waarvan alleen al 3 miljoen in de agglomeratie Amsterdam. De grote vraag is echter in welke kantorensector die enorme expansie dan wordt verwacht. De ministeries moeten het aantal ambtenaren inkrimpen met 20%. In de banksector moet de komende jaren 10% van de 100.000 banen verdwijnen. En ook bij de sterk gegroeide computersector (als IBM en Volmac) is de groei eruit en zullen er banen gaan verdwijnen. Dit zijn natuurlijk slechts actuele voorbeelden, waaruit geen voorspellingen zijn te doen over de werkgelegenheid over 25 jaar, maar het vertrouwen dat in de Nota's wordt gesteld in een doorgaande groei in de kantorensector is eveneens onverantwoord en klopt ook niet met de cijfers van de afgelopen 10 jaar.

In de agglomeratie Amsterdam werd tussen 1979 en 1988 ruim 100.000 vierkante meter kantoorruimte per jaar in aanbouw genomen. In deze periode nam de leegstand toe van 150.000 tot 350.000 vierkante meter en is een aanzienlijk aantal meters gesloopt of uit de markt genomen. De netto uitbreiding was dus veel minder dan 100.000 meter per jaar, terwijl er nu een uitbreiding wordt gepland van 150.000 vierkante meter per jaar. En hetzelfde verhaal geldt voor de regio's Den Haag en Rotterdam. Het uitvoeren van deze plannen zal dus leiden tot een grote leegstand.

Verder is het opvallend dat slechts zeer summier wordt aangegeven waar al die kantoren dan moeten komen in het kader van het nieuwe locatiebeleid, waarbij er ook slechts wordt gesproken over A(top) en B-locaties. In Amsterdam wordt met name de IJ-as genoemd. Hier moeten dan dus zoveel kantoren komen, dat het centrum van de stad een absurd grote concentratie aan kantoren zal krijgen. In Den Haag dienen het centrum en de knooppunten van de bestaande en nieuwe rail-lijnen maximaal (?) benut te worden, waartoe het al eerder gekozen BANK-gebied sterk moet worden uitgebreid in het centrum van de stad. In Rotterdam ligt de nadruk op het centrum en de Kop van Zuid en moeten de B-locaties aan de metrolijnen komen. In Utrecht tenslotte worden de A-locaties in het centrum gepland (het Utrecht City-project) en de B-locaties aan de nieuwe sneltramverbindingen.

Deze planning zal ingrijpende gevolgen hebben voor de centra van deze steden, omdat er niet genoeg ruimte beschikbaar is. In Amsterdam Zuidoost is nu 500.000 vierkante meter kantoorruimte aanwezig. Het realiseren van 3 miljoen extra zal dus een ingrijpende bezigheid zijn, waardoor de grondprijzen sterk zullen stijgen. En de gevolgen daarvan worden ook niet aangegeven. Er wordt weliswaar terecht gesteld dat de kantoorlocaties aangesloten moeten zijn op het openbaar vervoer, maar er wordt daarbij hoofdzakelijk uitgegaan van al aanwezige voorzieningen. Het bouwen van steriele, eenzijdige kantoorwijken in de stadscentra lijkt alleen maar door de (historische) aanwezigheid van een openbaar vervoerhalte te worden gelegitimeerd.

De financiering

Met deze twee Nota's wordt geprobeerd het mislukte planologische beleid van na 1965 weer om te buigen. De trek uit de grote steden naar de groeikernen moet weer worden omgekeerd in een poging om de Randstad nu eindelijk te verheffen tot een metropool met internationale uitstraling en er zijn grote vraagtekens te plaatsen bij de realiteit van die plannen. Bovendien kleven er grote financieringsproblemen aan de plannen. De locaties waar gebouwd moet gaan worden in de grote steden zijn dure gebieden en het is dus de vraag of de markt daar wel wil gaan bouwen, of dat ze straks toch niet liever weer 'het weiland' in gaan.

Bovendien zal niet alles gebouwd kunnen worden aan de bestaande railnetten. Er is nu een plan voor de verbetering van het railnet, Rail-21, waarbij de Nota Extra wil aansluiten, maar er wordt aan voorbij gegaan dat dit vooral een inhaalprogramma is van reeds bestaande spoorwegknelpunten. De voorgestelde plannen vergen een extra infrastructuurprogramma en daar is geen geld voor.

De kans is dus groot dat de plannen van de regering het zullen afleggen tegen de 'vrije markt' en dat de gekozen investerings- en planningsprioriteiten zullen leiden tot een verdere chaos in de ruimtelijke ordening. In de Nota Extra wordt gezegd: "De financiële middelen die het Rijk nu ter beschikking heeft, moeten een uitdaging vormen voor de andere partners (de markt) om ook een aandeel te leveren." Een wat mager uitgangspunt, waarbij er geen duidelijke sturende keuzes worden gemaakt en het beleid afhankelijk wordt gemaakt van de grillen van het marktmechanisme.

De vrije markt als oplossing

Centraal bij de te maken planologische keuzes staan twee hoofdproblemen: het verkeers- en milieuprobleem en de werkgelegenheid, waarbij veel afhangt van de lokalisering van de werkfuncties. De regering kiest er nu voor om deze te concentreren in de grote steden en richt zich vooral op op de internationale sector gerichte bedrijven. Bedrijfstakken waarin, als met name wordt gekozen voor de kantorensector, met name hoger betaalden werkzaam zullen zijn. Door daarnaast extra bouwprogramma's mogelijk te maken in de vrije sector in de steden, waar deze mensen met de hogere inkomens moeten gaan wonen, hoopt men en passant de mobiliteit te verlagen en daarmee een deel van de verkeersproblemen op te lossen.

Achter deze redenatie, die in de Nota's als een schijnbaar logisch verhaal zonder alternatief wordt gepresenteerd, zit echter weinig structureel beleid. De bodem onder het verhaal is de creatie van een internationale metropool als een stimulerende factor, waardoor schijnbaar vanzelf werkgelegenheid ontstaat in die metropool. Een verhaal dat op geen enkele manier aannemelijk wordt gemaakt, maar wel zorgt voor cityvormings-projecten in de steden met veel kwalijke gevolgen voor de huidige bewoners. En mochten de plannen nog slagen ook, dan ontstaat er weer een nieuwe volksverhuizing van de slaapsteden naar de stad terug van de beter opgeleide en betaalde bovenlaag van de bevolking. Voor veel steden natuurlijk een financieel aanlokkelijk perspectief. Maar de voormalige groeikernen, die nu buiten de boot gaan vallen, zullen zo de arme ghetto's van de 21ste eeuw worden.

Het lijkt veel logischer om de in de jaren '70 ontstane situatie als uitgangspunt te nemen voor een verdere planologische planning en er voor te zorgen dat in en bij de 'slaapsteden' alsnog een meer gedecentraliseerd voorzieningenapparaat (kantoren, lichte en zware industrie, dienstverlening, middenstand en recreatie) komt. Daarmee wordt ook de mobiliteit verlaagd, omdat mensen niet meer over te grote afstanden naar hun werk hoeven te reizen. De razendsnelle ontwikkeling van de communicatietechnieken maakt de bouw van gecentraliseerde kantoorwijken bovendien tot een achterhaald verschijnsel. De nu geplande afbraak van de stadscentra ten behoeve van grote kantoren zal snel leiden tot een grote leegstand van deze kantoren en een nieuwe afbraak noodzakelijk maken. En dat is strijdig met een van de doelstellingen uit de Nota Extra: "ruimtelijke ordening kan en moet bijdragen aan duurzaam beheer van energie, water en grondstoffen."

Het beleid dat voortvloeit uit de Vierde Nota en de Nota Extra en bovendien ondergeschikt wordt gemaakt aan een vrije-markteconomie zal leiden tot een algehele verloedering van de "oude" en "nieuwe" steden en het milieu.

Hans de Bruin