De waarde van het bestaande

1. Inleiding

De 20e eeuw zal de geschiedenis ingaan als de eeuw van de  massawoningbouw. De woningvoorraad groeide van minder dan 1 tot 6,5  mln. woningen en het landschap veranderde van grotendeels agrarisch in  half of geheel verstedelijkt gebied. Vooral de tweede helft van de  afgelopen eeuw kende een massale groei: driekwart van de huidige  woningvoorraad is gebouwd na 1950. De 20e eeuw was ook de eeuw van de  algemene woningnood: de woningproductie was vooral gericht op onderdak  voor de sterk groeiende bevolking, die ruim verdrievoudigde van rond de  5 mln. naar de huidige 16,5 mln. Nog spectaculairder was de groei in  woonruimte: van gemiddeld 5 personen in een woning van nog geen 50 m2,  minder dan 10 m2 per bewoner in 1900 naar 2,4 personen in een (nieuwe)  woning van 160 m2, ofwel ruim 65 m2 per persoon nu, cumulatief  neerkomend op ruim veertig maal het gebouwd woonoppervlak van rond  1900.

Inmiddels is het karakter van de bouwopgave ingrijpend gewijzigd van  kwantitatief aanbodgestuurd naar kwalitatief vraaggestuurd. Met het  afvlakken van de bevolkingsgroei en het inlopen van het kwantitatieve  tekort, lijkt de tijd van een grootschalig door de overheid gestuurd  bouwbeleid definitief afgelopen. Met keuzevrijheid als kernthema stelt  de overheid zich nu terecht ten doel om de vraag te accommoderen.  Betekent dat het einde van de overheidsbemoeienis met de bouwopgave? Op  weg naar een nieuw laissez-fair?
Daar is weinig reden voor. Integendeel beginnen enkele grote problemen  zichtbaar te worden:

• het belang van de verouderende woningvoorraad, in verhouding waarmee  de nieuwbouwproductie van marginale betekenis wordt, en
• de toenemende ruimteconsumptie welke zonder adequate vraagaccommoderende maatregelen in de bestaande woningvoorraad een  nieuwe woningnood in het verschiet kan brengen.Een van de meeste heikele onderwerpen bij dat laatste is de vraag  'slopen of verbeteren?'.

Het niet kunnen of willen maken van die keuze  lijkt een van de oorzaken van de stagnerende herstructurering (EIB,  2000).

Dat het om een lastige keus gaat is niet nieuw, er zijn al heel  wat studies aan gewijd en rekenmodellen op los gelaten (Van der Flier &  Thomsen, 1996). Een eenduidige keus voor het één of het ander valt ook  niet te maken, daarvoor is de problematiek te complex, zijn de  keuzevariabelen te divers en de consequenties voor de verschillende  betrokkenen te vergaand en onderling tegenstrijdig.
Wat de keus extra  lastig maakt is dat er vaak vooroordelen en geheime agenda's meespelen.
Met deze bijdrage pretendeer ik geen keus te propageren of een  eenvoudig recept te bieden. Wel probeer ik wat vooroordelen te  weerleggen, geheime agenda's zichtbaar te maken en enkele aspecten aan  te stippen die naar mijn mening te weinig aandacht krijgen. Ik begin  met een schets van de komende bouwopgave: de ontwikkeling van vraag en  aanbod en de consequenties voor het kwaliteitsbeleid en sluit af met 10  redenen waarom renovatie vaak een goede, soms een betere en in  toenemende mate de enige optie zal zijn.

2. de nieuwe bouw- en beheeropgave

Op een rijtje gezet geven de relevante ontwikkelingen het volgende  beeld:

- van bouwen naar beheren
De nieuwbouwproductie neemt af. Ik bedoel dan niet de zogenaamde dip in  de bouwproductie waarover momenteel zoveel rumoer is - die was al jaren geleden voorspeld - maar de structurele afname in vergelijking met de  bestaande voorraad.
Ten opzichte van de voorraad is de productie  inmiddels gedaald tot minder dan 1% per jaar, zie fig. 1.

Dit is geen nieuw feit maar een proces dat al lang gaande is, dat door velen is voorspeld en dat zich in de hele EU voordoet.

Wat het betekent voor het beheer van de woningvoorraad is minder  bekend:
Als de gehele nieuwbouwproductie vanaf nu zou worden ingezet om  de bestaande voorraad te vervangen, zou daar minstens 100 jaar voor nodig zou zijn en moeten we dus uit gaan van een gemiddelde benodigde  levensduur van een woning van veel meer dan 100 jaar!
In werkelijkheid  ligt het vervangingsvolume echter al jaren op 12000 woningen per jaar,  minder dan 2 promille van de voorraad en minder dan een zesde van de  nieuwbouwproductie van de laatste jaren.
Wat dat betekent voor de  benodigde gemiddelde levensduur is snel uit te rekenen, evenals het  feit dat zelfs een - voor de komende jaren volstrekt onrealistische -  verdubbeling van de bouwproductie nog een eeuwenlange levensduur nodig  maakt.

Conclusie: In verhouding tot de voorraad wordt de betekenis van de  nieuwbouwproductie marginaal. De woonwijk van de toekomst staat er in  feite nu al. We zullen heel lang moeten doen met onze bestaande  woningvoorraad en hoewel de strategische betekenis van de nieuwbouw belangrijk zal blijven zullen woningzoekenden vrijwel geheel op de  bestaande voorraad zijn aangewezen.

- de kwaliteitsbehoefte neemt toe
Zoals in de inleiding al gesteld neemt de ruimteconsumptie gestaag toe.  Niet meer de groei van de bevolking maar de toename van het aantal  vierkante meters oppervlak per persoon is tegenwoordig de belangrijkste  factor achter de woningbehoefte, zie fig. 2.
Naast oppervlakte (binnen én buiten) nemen ook de eisen aan wooncomfort  (woonklimaat en voorzieningen) en aan het woonmilieu (locatie, status en buurtvoorzieningen) toe. Ook dit proces is al lang gaande, door velen  voorspeld en in de hele EU gaande. Consumenten worden bovendien  kritischer en omdat op de geliberaliseerde woningmarkt steeds meer de  koopkracht van de sterkste heerst is er in toenemende mate sprake van  ruimtelijke segregatie.

- de voorraad veroudert
Mede door de toenemende kwaliteitsvraag komen grote delen van de  bestaande voorraad in de problemen. Veel vroegnaoorlogse woonwijken beantwoorden niet meer aan de behoefte: te klein, te sleets, te weinig  comfort, te veel gestapelde huur en in ongewilde buurten. Ons huidige volkshuisvestingsprobleem is niet meer zozeer een tekort aan woningen  maar een tekort aan geschikte woningen, met gevolg een toenemende vraag naar ruimere duurdere nieuwbouw en een toenemend beslag op de daarvoor  nodige schaarse resterende open ruimte. In de Nota Wonen wordt deze ontwikkeling weliswaar onderkend (MVROM 2000, pag. 9 "Het roer moet  om") maar wordt de oplossing te veel gezocht in sloop en verkoop (Van der Flier en Thomsen, 2000).

- het milieubelang neemt toe
Om te voorkomen dat Nederland niet alleen steeds voller maar ook steeds  vuiler wordt, zal het storten van afval duurder en moeilijker worden en hergebruik worden verplicht. Het klimaatverdrag van Kyoto verplicht tot  een uitstootreductie die zonder ingrijpende maatregelen in de bestaande voorraad niet realiseerbaar zal zijn.

- de behoefte aan overheidssturing neemt toe
Het gecombineerde effect van de afnemende nieuwbouw en de toenemende  kwalitatieve vraag leidt tot problemen die niet door private  marktpartijen kunnen worden opgelost. Zonder ingrijpende  overheidsmaatregelen zal de voortgaande groei van de kwaliteitsvraag in  de zin van oppervlak en voorzieningen tot toenemende spanningen op de  grond- en woningmarkt leiden met een nieuwe woningnood in het  verschiet. Ook op andere terreinen (gezondheidszorg, onderwijs) doen  zich vergelijkbare problemen voor en neemt de roep om overheidssturing  toe.

3. Vooroordelen

Ik zet een paar veelgehoorde vooroordelen tegen renoveren op een rijtje:

- renoveren voegt te weinig kwaliteit toe
Renovatie heeft een negatief imago. Staatssecretaris Remkes noemt mijn  pleidooi voor meer renoveren en minder sloop een ramp voor de stad.  Daarin zit het vooroordeel verscholen dat renoveren een tweede keus is,  een inferieur lapmiddel, uitstel van executie en alleen geschikt als je  niet kunt of durft slopen.

Onzin! Wellicht dat veel grootonderhoud renovaties zoals die in de  naoorlogse sector hebben plaatsgevonden dat beeld in de hand hebben  gewerkt, maar de kwaliteit van ingrijpende of hoogniveau renovatie -  daar heb ik het over - kan zonder meer gelijkwaardig zijn aan  nieuwbouw; volgens het Bouwbesluit gelden voor beiden in principe  dezelfde normen. Woontechnisch vallen ingrijpende renovaties met  herindeling van het casco vaak zelfs gunstiger uit dan nieuwbouw,  vanwege de aanwezigheid van meer overmaat en de mogelijkheid om extra  grote woningen te maken.

Misschien moeten we er een andere naam voor verzinnen. Staatssecretaris  Jan Schaefer had dat destijds al in de gaten en had het niet voor niets  over "vernieuwbouw"! Maar ook daar moet je voorzichtig mee zijn: veel  mensen verstaan inmiddels onder "herstructurering" - ook een nieuw  begrip om oude vooroordelen te omzeilen - vooral sloop en nieuwbouw.

- een woning heeft een beperkte levensduur, na 50 jaar moet je gaan vervangen
Onzin! Een woning bestaat uit een composiet van bouwdelen met een zeer  verschillende levensduur. Bepalend voor de uiteindelijke technische levensduur is de kwaliteit van het casco en dat kan technisch gezien  meestal wel een eeuw of wat mee. Bepalend voor de functionele levensduur is de marktvraag, dat wil zeggen: de mate waarin het casco -  al of niet middels verbouwing - in vergelijking met een alternatief de veranderende marktvraag kan accommoderen. Wat dat laatste betreft zou  de gemiddeld benodigde levensduur macro gezien wel eens enkele eeuwen  moeten zijn, zie hiervoor.

- renoveren is duurder dan nieuwbouw
In zijn algemeenheid ook onzin! Zoals gezegd zijn op de  kostenvergelijking renoveren of sloop/nieuwbouw al heel wat modellen  los gelaten. Een vergelijking van bouwkosten op zich zegt echter  weinig. Van belang is de vergelijking van investeringen en baten in de  tijd. Afgezien van de toerekening van infrastructurele en bijkomende  kosten zijn de investeringen met relatief simpele contante waarde  berekeningen te vangen; de kwantificering van de onderling  tegenstrijdige baten voor de verschillende betrokkenen en de keuze van  het schaalniveau van de vergelijking ligt veel moeilijker.
Binnen ons werkverband uitgevoerde evaluaties en haalbaarheidsstudies  laten telkens weer zien dat ingrijpende hoogniveau renovaties over het algemeen goedkoper zijn dan nieuwbouwalternatieven en een grotere  prijs- en kwaliteitsdifferentiatie mogelijk maken. Ik kom hier nog op  terug.

- renoveren is riskanter dan nieuwbouw
Een vooroordeel dat verwant is aan de kosten. Hoewel de sloop van jonge  woningcomplexen inmiddels het tegendeel bewijst, geldt nieuwbouw nog steeds als risicoloos. In de sociale huursector schrikt niemand meer  van een onrendabele top van een halve (guldens) of een kwart (euro) ton per woning of meer, maar zelfs een beperkte onrendabele top voor  ingrijpende renovatie is vaak niet bespreekbaar. Toch zijn bij  bestaande woningen - in tegenstelling tot nieuwbouw - de  risicobepalende factoren - in het bijzonder de bewoners en hun  voorkeuren - bekend. Zou de aanwezigheid van lastige en/of ongewenste  bewoners soms juist als een risicofactor beschouwd worden?

4. Geheime agenda's

Vaak zitten achter vooroordelen ook geheime agenda's:

- de gemeente
Als een woonbuurt gebreken vertoont geldt dat meestal ook voor de  infrastructuur: bestrating, riolering en de inrichting van het openbare  gebied. Soms heeft de gemeente daarnaast andere plannen, zoals  bestemmingsverandering en verkeersmaatregelen. Bij ingrijpende  verbetering moet de gemeente de infrastructurele kosten zelf dekken,  bij nieuwbouw kunnen de kosten worden verdisconteerd in de nieuwe  grondexploitatie en heeft de gemeente via het bestemmingsplan een  beslissende invloed.

- de verhuurder
De oudere naoorlogse voorraad vormt de 'cash cow' van veel  woningcorporaties: tegenover de huuropbrengsten staan relatief lage  exploitatielasten. Zolang dat duurt is schijnbaar risicoloos  doorexploiteren tot in de gevarenzone en dan 'noodgedwongen' slopen  aantrekkelijker - en bij twijfel of meningsverschil over de gewenste  aanpak veel makkelijker - dan tijdige kostbare herinvesteringen.

- de architect
Glossy nieuwbouw scoort beter en lijkt meer creatieve mogelijkheden te  bieden dan moeizaam ingewikkeld tijdrovend en ondergewaardeerd herontwerp van bestaande woningen. In architectuurtijdschriften wordt  aan herontwerp van de bestaande voorraad maar weinig aandacht besteed.  En ook opdrachtgevers zijn gevoelig voor glossy publiciteit, dus waar  kies je voor als je de kans krijgt?

-  het bouwbedrijf
Het werken in de bestaande en bewoonde voorraad vraagt vakbekwamer en  sociaal vaardiger personeel, een flexibelere organisatie en een andere  bedrijfsvoering dan seriematige nieuwbouw, en aan grote tunnelkisten  heb je niet veel. Het opbouwen van ervaring in het renovatievak gaat niet zomaar en brengt risico's - bron van vooroordelen - met zich mee.  En ook bij bouwers scoort de glans van het nieuwe hoog.

- bewoners
Als een buurt in de sociale gevarenzone verkeert, is sloop een  mogelijkheid om van ongewenste bewoners af te komen of met een  sloopurgentie een riante positie op de woningmarkt te verwerven.

5. 10 redenen voor renovatie

In tegenstelling tot deze negatieve invloeden zijn er belangrijke  positieve overwegingen om voor herinvesteren in plaats van sloop te  kiezen. Ik noem 10 goede redenen voor ingrijpende renovatie.

1. aanboddifferentiatie

Om het vraagaccommoderende vermogen van de bestaande voorraad te  verbeteren is aanboddifferentiatie nodig. Hoewel de gemiddelde ruimteconsumptie gestadig toeneemt is de feitelijke woonbehoefte van  huishoudens, afhankelijk van omvang, leeftijd, inkomen,  zorgafhankelijkheid en wooncultuur zeer divers. Bewoners willen niet  allemaal een eengezinswoning met een tuintje, als er maar voldoende  beschutte buitenruimte aanwezig is blijken gestapelde appartementen het  in vergelijking met eengezinswoningen heel goed te doen (Lans, 2001).

Herdifferentiatie met behulp van een mix van technische ingrepen  (samenvoegen, uitbouwen, optoppen, opplussen, aanbouwen en ook  vervangen) en beheermaatregelen (verkopen, sociaal beheer,  zorgarrangementen) is daarvoor de geëigende weg. Met alleen een  sloop/nieuwbouw strategie lukt dat niet: het levert weliswaar een hoge  kwaliteit maar ook tegen een door velen niet gewenst, niet betaalbaar  en te weinig gedifferentieerd prijsniveau.

2. keuzevrijheid

Keuzevrijheid vormt een van de hoofdthema's van de Nota Mensen Wensen  Wonen. In een tijd van toenemende welvaart, mondige burgers en  kritische consumenten is het faciliteren van de vraag begrijpelijk,  maar alleen zinvol als de vraag ook geaccommodeerd kan worden, en daar  ligt zoals hiervoor aangegeven een van de achilleshielen van het  beleid.
Maar ook dat nadeel heeft zijn voordeel. Als de mogelijkheid om naar  een grotere, betere en dus meestal veel duurdere woning te verhuizen  ontbreekt zullen veel bewoners zelf gaan klussen; dat proces is nu al  duidelijk te zien in fig. 3, waaruit blijkt dat consumenten -  eigenaar-bewoners maar ook veel huurders - nu al rond een derde van de  renovatie- en onderhoudsomzet voor hun rekening nemen. Uit het feit dat  tweederde van de omzet inmiddels uit niet-projectmatige verbeteringen  bestaat mag de conclusie getrokken worden dat op de R&O-markt de  individuele opdrachtgever allang de belangrijkste partij is, zonder dat  het overheidsbeleid daar overigens erg op in speelt.

3. wooncarriëre

Voor veel bewoners wordt de aantrekkelijkheid van een wijk mede bepaald  door de mate waarin een wooncarriëre binnen de wijk mogelijk is, dat  wil zeggen de mogelijkheid om de woonsituatie aan te passen aan de  inkomens-, gezins- en leeftijdsontwikkeling zonder ingrijpende gevolgen  voor de relaties met familie, vrienden, school en verenigingsleven. Ook  dat stelt eisen aan de differentiatie van het aanbod, niet alleen op  wijkniveau maar liefst ook op buurt- en bouwblokniveau; en ook daarvoor  is een ingrijpende verbeteringsmix een beter en efficiënter middel dan  alleen nieuwbouw.

4. cultuurhistorisch: respect voor het bestaande

Cultuurhistorische overwegingen vormen een onderbelicht aspect van de  discussie over de naoorlogse voorraad. Respect voor het bestaande zou  een veel belangrijkere rol in de discussie over de aanpak van de  bestaande voorraad moeten spelen; niet voor niets hanteert de jury van  de Nationale Renovatie Prijs het als een wezenlijk criterium, want  "zonder het oude begrijp je het nieuwe niet" 1.
Gelukkig begint er in plaats van het gebruikelijke dédain meer  waardering te komen voor de architectuur en de ruimtelijke kwaliteiten  van naoorlogse wijken. Zij het minder dan in vooroorlogse wijken speelt  daarbij ook emotionele buurtgebondenheid van de bewoners een te respecteren rol.

5. sociale cohesie en draagvlak

Een gedifferentieerde op behoedzame verbetering en hergebruik gericht  programma heeft ook belangrijke sociale voordelen, zoals:
 - versterking van het maatschappelijk draagvlak voor herstructurering;  vergroting van de betrokkenheid en investeringsbereidheid van de  bewoners en hun bereidheid om mee te werken aan de vernieuwing
 - vergroting van de doelmatigheid van publieke middelen, die gerichter,  evenwichtiger en daardoor efficiënter kunnen worden ingezet
- een eerlijker, socialer rechtvaardiger beleid, gericht op een betere  verdeling van kwaliteit en ruimte, de ongedeelde stad
 - voorkoming of tenminste beperking van het afstotingseffect van  nieuwbouw op de bestaande buurtstructuur
- vermindering van sociale ontregeling door het verbreken van bestaande  sociale netwerken en buurtgebondenheid van met name oudere bewoners
 - vermindering van ruimtelijke segregatie door een beter op de  behoeften van de zittende bewoners aansluitend woningaanbod

6. herhuisvesting en sociaal-economische gevolgen

Herstructurering van verouderde wijken heeft hoe dan ook ingrijpende  gevolgen voor de bewoners. In veel gevallen zal er al of niet tijdelijk  verhuisd moeten worden. In een krappe woningmarkt - en dat zal gezien  het toenemende ruimtegebruik blijvend het geval zijn - zal de  realiseerbaarheid van ingrijpende herstructurering vooral afhangen van  de beschikbare herhuisvesting. Met een gedifferentieerde op behoedzame  verbetering en hergebruik gerichte aanpak vormt de herhuisvestingopgave  een minder kwetsbare achilleshiel en kunnen de nadelige gevolgen van verplaatsing en herhuisvesting van huishoudens en werkgelegenheidechter  en de daaraan verbonden kosten beter beheerst worden.

7. ruimtegebruik

Zonder verbetering van het vraagaccommoderende vermogen van de  bestaande voorraad zal steeds meer open ruimte ten offer vallen aan de toenemende ruimtevraag. Dat knellende probleem zal hoe dan ook de  ruimtelijke agenda gaan beheersen en zoals gezegd is  aanboddifferentiatie daarvoor een conditio sine qua non.
Overigens gaat het niet alleen om het ruimtebeslag zelf maar ook om de  verdeling van de ruimte.
Eerder waarschuwden wij voor een doemscenario  waarbij de resterende open ruimte in deze rijke tijden wordt ingekocht  door vermogende ruimtezoekers terwijl de laagste inkomens achterblijven  in het stedelijke restgebied (Van der Flier en Thomsen, 1999).

8. duurzaamheid en afval

Ook qua duurzaamheid scoort een breed op energie- en materiaalbesparing  en levensduurverlenging van woningen en infrastructuur gerichte verbeteringsstrategie beter dan sloop/nieuwbouw.
 Om te voorkomen dat Nederland niet alleen steeds voller maar ook steeds  vuiler wordt, zal het storten van afval duurder en moeilijker worden en hergebruik worden verplicht. De betekenis daarvan moet niet onderschat  worden: in een tijd waarin duurzaam hergebruik een voorzienbaar  groeiende claim op de samenleving zal leggen zullen de met  grootschalige sloop gepaard gaande bouwafvalbergen moeilijk zijn uit te  leggen.

9. het klimaat: Kyoto

En tenslotte heeft Nederland zich gecommitteerd aan het Kyoto-verdrag.  Duurzame nieuwbouw alleen is echter volstrekt onvoldoende om de klimaatdoelstellingen te halen, ook daarvoor zal de oplossing in de  aanpak van de bestaande voorraad moeten liggen. Het beleid onderkent  dit inmiddels, maar of het alleen met tv-spotjes lukt valt te  betwijfelen.

10. enige optie

Maar de op den duur belangrijkst reden is wellicht het besef van de  lange benodigde levensduur van onze woningvoorraad, omdat voor verreweg  de meeste woningen vervanging heel lang geen optie zal zijn, omdat de  bouw- en investeringscapaciteit daarvoor ontbreekt. Een gezonde  toekomst van onze gebouwde omgeving vraagt niet alleen om tijdige  herinvesteringen in het vraagaccommoderend vermogen van de voorraad;
Remkes' nota Mensen Wensen Wonen bevat op zich de nodige ingrediënten  om een doeltreffend voorraadbeleid in gang te zetten. Het vraagt vooral om een andere attitude van alle betrokkenen: overheid, ontwikkelaars,  opdrachtgevers, bouwers, beheerders, ontwerpers, adviseurs, burgers en bewoners.
Voor een doeltreffend voorraadbeleid zal er waarschijnlijk meer  gesloopt moeten worden dan nu, maar zonder het besef dat de echte  opgave ligt in de zinvolle levensduurverlenging van de 99,7% van de  voorraad die jaarlijks niet vervangen kan worden heeft slopen geen zin.

Literatuur

EIB, 2000, "Herstructureringsplannen en woningbouwproductie", (EIB),  Amsterdam.

Flier, C.J. van der, en A.F. Thomsen (1996), "Matching alternatives,  Design & Decision Support Systems for the management of existing  housing stock", paper for the Int. Conference on Design & Decision  Support Systems in Architecture and Urban Planning, Spa 1996; (k)

Flier, C.L.v.d. en A.F. Thomsen,1999, "(Groot) onderhoud en verbetering  door woningcorporaties: trend en perspectief", in: A. F. Thomsen 1999, "De kunst van het renoveren", Delft (DUP).

Flier, C.L.v.d. en A.F. Thomsen, 2000, "Het roer om? Aanpak bestaande  voorraad in Nota Wonen", in: "Tijdschrift voor de Volkshuisvesting", 6e  jg. nr. 8.

Hooimeyer, P. e.a., 2000, "Perspectief op wonen; rapportage van het  Woning Behoefte Onderzoek 1998", (MVROM) Den Haag.
Lans, 2001, "Hangende tuinen: een gewaardeerde woonvorm?", in:  "Discussiedagen Bouwen en Wonen; de smaak van wonen", (NIROV) 2001, Den Haag.

Thomsen, A.F., 2000, "Updating the building stock; Best practise  evaluation of renovation in the Netherlands", in: "The Architecture  Annual 1998-1999", Rotterdam (010 Publishers).

SEV, 1999, "Herontwikkeling Naoorlogse Wijken", Rotterdam.