De Raad van State en het referendum

Veelal wordt gedacht dat de Raad van State een juridisch orgaan is, dat juridische adviezen aan de regering verstrekt. Dat is een misvatting. De Raad is een politiek orgaan, bestaand uit (oud-)politici, waar bij benoemingen nauwkeurig naar de partijpolitieke binding wordt gekeken. Ook hier vinden we (net als bij burgemeesters en Commissarissen der Koningin) een sterke oververtegenwoordiging van leden van CDA, PvdA en VVD. Op zich is er natuurlijk niets mis mee dat een groep wat oudere politici van een zekere afstand meekijkt met de regering en haar adviseert. Maar het moet duidelijk zijn dat het niet meer is dan een advies en dat het niet in de plaats kan komen van de besluitvorming door politici die daar door de kiezers op afgerekend kunnen worden.

In 2004 adviseerde de Raad positief over het houden van een referendum over de Europese Grondwet. Nu acht de Raad het houden van een referendum over het nieuwe  Hervormingsverdrag niet wenselijk (zie).

Waarom toen wel en nu niet? De Raad argumenteert in zijn advies langs twee lijnen. Aan de ene kant kijkt hij naar de verschillen tussen de Grondwet en het voorgenomen Hervormingsverdrag. Daarnaast geeft hij - een beetje verstopt in de formele redenering van het advies – een beoordeling van het referendum over de Grondwet.

Wat betreft de verschillen tussen Grondwet en Hervormingsverdrag merkt de Raad op dat die verschillen zeer beperkt zijn en dat zij “afzonderlijk bezien, strikt juridisch neerkomen op accentverleggingen en vormveranderingen en het schrappen van symbolen (…)”. “Maar,” gaat de Raad verder, “tezamen beogen deze wijzigingen het voorgestelde Hervormingsverdrag zoveel mogelijk te zuiveren van die elementen uit het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa die aanknopingspunten hadden kunnen vormen voor een ontwikkeling in de EU in een meer uitgesproken statelijke of federale richting.” (Nadruk van mij, WB).

Dit is een belangrijke maar ook onthullende passage in de conclusies van het advies. De subjectiviteit ervan springt in het oog. Men heeft geprobeerd in het nieuwe verdrag de schijn van staatsvorming die de Grondwet had kunnen wekken te voorkomen. En daarom, zo is de conclusie van het advies, is dit nieuwe verdrag kwalitatief niet anders dan eerdere verdragen en is een referendum niet nodig.

Met deze redenering gaat de Raad er aan voorbij dat dit nieuwe verdrag bedoeld is als vervanger van de afgewezen Grondwet. Dat brengt ons op de tweede lijn van het advies. De Raad kan er natuurlijk niet omheen stil te staan bij zijn eerdere advies. Daarbij benadrukt hij dat hij zich toen niet heeft uitgelaten over de ‘wenselijkheid’ van een referendum, maar slechts over de ‘mogelijkheid’ daarvan.

Vervolgens grijpt de Raad terug op de indieners van het toenmalige wetsontwerp die stelden dat een referendum de bedoeling had “om het politieke en publieke debat uit te lokken en daarmee duidelijkheid te krijgen over de vragen die aan de orde zijn.” Om daar direct op te laten volgen: “Die duidelijkheid is er echter niet gekomen.”  Dat is een cruciaal punt in de redenering van de Raad. We geven nog een citaat uit het advies dat dit punt benadrukt: “Weliswaar is recentelijk sprake van herleving van de politieke en publieke belangstelling voor de EU, maar debat over de fundamentele vragen – welk Europa staat Nederland voor ogen, welke nationale keuzes zijn daarvoor nodig en wat betekent dat voor de visie op de eigen staat – vindt in Nederland nog te weinig plaats.”

De conclusie die de Raad hieraan verbindt is dat ook een nieuw referendum niet tot een debat over de fundamentele vragen zal leiden. Deze redenering wordt door staatssecretaris Timmermans in zijn weblog van 27 september treffend samengevat: “Overigens heeft het referendum geen bijdrage geleverd aan de verdieping en verbreding van de kennis over Europa, dus een nieuw referendum zal evenmin de kloof met de burger dichten. Die kloof kan alleen met andere middelen worden gedicht.”

Het zal de Raad niet zijn ontgaan dat er ten tijde van de referendumcampagne in Nederland meer over Europa is geschreven en gesproken dan ooit tevoren, dat er in de media sindsdien meer aandacht is voor de EU, kortom dat er toen voor het eerst iets van de grond is gekomen wat we een Europadebat zouden kunnen noemen. Ook al heeft ‘de politiek’ er vervolgens alles aan gedaan om dat debat weer zo snel mogelijk van de agenda te krijgen. Het zal de Raad ook niet zijn ontgaan dat de opkomst bij het referendum met 63% hoog was, veel hoger dan bijvoorbeeld bij Europese verkiezingen.

Maar helaas, zo constateert de Raad, al die debatten, al die publicaties, al die betrokkenheid was niet gericht op ‘fundamentele’ vragen. Het volk heeft gepraat, het volk heeft gelezen, het volk heeft gekozen, maar aan de fundamentele vragen is ze niet toe gekomen. Dus moet het volk nu verder maar zwijgen over Europa. Dat is de boodschap van de Raad die door het kabinet en de PvdA met beide handen is aangegrepen.

“De Raad beveelt ten slotte nogmaals aan de actieve participatie en de betrokkenheid van de burger bij de EU te bevorderen”, luidt de laatste zin van het advies. Maar iets te zeggen hebben over Europa, daar is de burger nog niet aan toe volgens de dames en heren van de Raad van State.