• 01 september 1991
    Klimaatbeweging

Hoe de Wereldbank een land overstroomt

Peter Custers

Bangladesh, een van de armste landen ter wereld, werd op 28 april jongstleden getroffen door een cycloonramp die volgens niet-officiële schattingen minstens driehonderdduizend doden heeft geëist. De Nederlandse media hebben, zij het kortstondig, veel aandacht besteed aan die ramp. Op televisie werden de schrijnende beelden getoond van rottende lijken van slachtoffers, van kadavers van verdronken vee, en natuurlijk van hongerende overlevenden die vertwijfeld proberen iets te bemachtigen van de voedselpakketten die vanuit de lucht werden gedropt.

Er werd ook aandacht geschonken aan de sociale en politieke achtergronden, zoals het schandalige feit dat alle regeringen die sinds de vorige grote cycloonramp (in 1970) aan de macht zijn geweest, verzuimd hebben om voldoende schuilplaatsen en, voor de bescherming van het vee, aarden verhogingen te bouwen. Ook werd duidelijk dat de menselijke slachtoffers bijna uitsluitend bestonden uit landloze boerengezinnen die, verstoken als ze zijn van een veilige lap grond elders in Bangladesh, wel gedwongen zijn om zich te vestigen op eilanden en in schorgebieden langs de kust van de Baai van Bengalen, waar zij constant zijn blootgesteld aan het gevaar van cyclonen. En, net als bij eerdere rampen en vermeende rampen in Bangladesh, kon de pers er niet omheen melding te maken van het feit, dat de massale injecties van noodhulp vanuit het buitenland veel corruptie in de hand werken, met name in kringen van de staatsambtenarij.

Maar terwijl de grove nalatigheid van de Bengaalse economische en politieke elite wel aan de kaak werd gesteld, was er beduidend minder aandacht voor de rol van het geindustrialiseerde westen in het wanbeleid. Of heeft het westen geen aandeel bij instandhouding van Bangladesh als land van de eeuwige rampen? In 1988 kampte Bangladesh met jaarlijkse overstromingen van zijn machtige rivieren die, mede doordat het water van de vloedgolven ook de ambassades in de hoofdstad Dhaka bereikte, gealarmeerde reacties ten gevolge hadden. Meerdere geïndustrialiseerde landen, waaronder Frankrijk, stuurden teams van experts die grootse plannen ontwierpen om de jaarlijkse overstromingen te beteugelen. Aan de Wereldbank werd gevraagd om een coördinerende rol te vervullen en die kreeg uiteindelijk gestalte in een 'Flood Action Plan' (FAP), dat in 1990 werd gepubliceerd. Wat is de betekenis van dit plan? Kanttekeningen bij een plan dat door critici bestempeld is als 'pharaonomisch'.

cyclonen versus jaarlijkse overstromingen

Het eerste dat opvalt is dat het 'Flood Action Plan' maar heel magertjes ingaat op het probleem van de cyclonen. Dat wijst er al op dat de deskundigen van de Wereldbank geen juiste taxatie hebben gemaakt van het rampenvraagstuk van Bangladesh. Net als de overstromingen van de grote rivieren, de Meghna, de Brahmapoetra en de Ganges, zijn cyclonen een jaarlijks terugkerend verschijnsel. Zowel in april/mei, als in november, vormen zich orkanen op zee die de kuststreken kunnen bereiken en die soms catastrofale afmetingen aannemen. In 1970 kwamen drie á vijfhonderdduizend mensen om in de metershoge vloedgolven die door de toenmalige cycloon veroorzaakt werden. En net als de jaarlijkse overstromingen zijn cyclonen ten dele ook een probleem van waterbeheersing: de watergolven die door de cyclonen van 1970 en 1991 werden opgestuwd waren in beide gevallen zo'n zes meter hoog.

Toch is er een kwalitatief verschil tussen de twee verschijnselen, een verschil dat de Wereldbank over het hoofd lijkt te zien met fatale consequenties voor de bevolking van Bangladesh. Want terwijl cyclonen een rampenvraagstuk zijn dat een drastische aanpak vereist, zijn de jaarlijkse overstromingen een zegening voor het land zolang het geen 'buitensporige' overstromingen zijn. Ze zorgen ervoor dat de grond die wordt overspoeld telkens opnieuw wordt bedekt met een verse laag slib en ze voeren algen mee waardoor het deltaland een van de meest vruchtbare stukken grond ter wereld is en blijft. Zo werden bij de dramatische overstromingen van 1988 miljoenen arme boeren gedwongen hun huizen tijdelijk te verlaten, maar werd vervolgens een overvloedige oogst binnengehaald. De winterrijstoogst van 1988 oversteeg de 15 miljoen ton en dat was om en nabij het recordcijfer dat de regering het jaar ervoor als streefgetal had gesteld.

Ten onrechte beoogt de Wereldbank voorkoming van de jaarlijkse overstromingen, terwijl cyclonen bijna voor lief worden genomen. Slechts een van de zesentwintig studies en projecten die in het kader van het 'Flood Action Plan' worden ondernomen is aan cyclonen gewijd. Voorgesteld wordt om het systeem van bedijkingen dat in de zestiger en zeventiger jaren is gebouwd en dat "zwaar beschadigd" (!) is, te rehabiliteren. Het falen van opeenvolgende regeringen om voldoende betonnen schuilplaatsen te bouwen tegen het cycloongevaar - het bestaande aantal wordt op zo'n driehonderd geschat, terwijl er na de catastrofe van 1970 vijfduizend hadden moeten worden gebouwd-  wordt in het 'Flood Action Plan' genegeerd. Sterker: de bevolking van de eilanden in de Baai van Bengalen wordt eenvoudig buitengesloten van het lange termijn dijkenprogramma en lijkt zo te worden overgeleverd aan de grillen van de natuur. En dat terwijl over de kwetsbaarheid van de boerengezinnen die op de eilanden proberen te overleven niet de geringste twijfel bestaat!

het bengaalse rivierensysteem

Een tweede vraagstuk betreft de beheersbaarheid van het rivierensysteem van Bangladesh, dat bekend staat als een van de meest complexe ter wereld. Met name Franse ingenieurs, wier ideeën zijn geincorporeerd in het 'Flood Action Plan', zijn ware voorstanders van het volledig aan banden leggen van alle drie machtige Bengaalse rivieren. Het team van 'experts' dat door president Mitterrand op pad werd gestuurd na de overstromingen van 1988, kwam met de suggestie om hoge dijken te bouwen aan weerszijden van zowel de Meghna, de Brahmapoetra als de Ganges. De heren raakten overtuigd van de mogelijkheid van hoogtechnologische oplossingen. Ze trokken met een dik potlood vette lijnen over de kaart van de Bengaalse delta, in de vrome veronderstelling dat de natuur zich wel zal schikken in hun wens tot het ongedaan maken van de jaarlijkse overstromingen. Daarbij lijken zij zich niet te hebben verdiept in de geschiedenis van het rivierensysteem van Bangladesh.

Een historische terugblik laat zien dat het Bengaalse rivierensysteem vrij jong is en dat de rivieren nog steeds bezig zijn vorm te geven aan het deltaland. Zo stroomde de Brahmapoetra, de breedste van de drie genoemde, eind 18e eeuw een stuk oostelijker zeewaarts dan tegenwoordig het geval is. Toen de Tiesta, een kleinere rivier die door NoordWest-Bangladesh vloeit, in 1787 plotseling zijn waterstroom bij die van de Brahmapoetra voegde, ging deze op zoek naar een nieuwe waterweg. De Brahmapoetra kwam in aanvaring met de Ganges, die het territorium van de delta vanuit het westen betreedt. Er ontbrandde een strijd tussen de twee rivieren die volgens sommigen nog lang niet gestreden is. Vast staat dat het huidige rivierensysteem pas anderhalve eeuw oud is en dat onze kennis over de Bengaalse delta nog uiterst beperkt is.

Bovendien is dit rivierensysteem veel complexer dan de meeste rivieren die eerder door middel van technologische kennis zijn ingetoomd. In een 'Master Plan' dat in de zestiger jaren werd opgesteld, werd ervoor gepleit de beheersing van de Amerikaanse Mississippi-rivier ten voorbeeld te stellen voor de Bengaalse rivieren. Maar volgens de ingenieur Aminur Rahman is de taak van beteugeling van een enkele rivier niet te vergelijken met beheersing van de overstromingen van de rivieren van Bangladesh, want in dit geval gaat het om een 'geïntegreerd circuit' van een aantal rivieren, waarvan er enkele groter zijn dan de Mississippi, en het gaat bovendien om een geintegreerd circuit binnen een heel klein gebied. Kortom: zowel het jonge, als het complexe karakter van de Bengaalse delta maken het noodzakelijk dat de kansen op volledige beheersing in deze fase van de geschiedenis niet worden overschat. (1).

kunstmatige overstromingen door dijken

De bouw van hoge dijken om overstromingen te voorkomen is ook om andere redenen heel aanvechtbaar: ze veroorzaken vaak kunstmatige overstromingen, zoals de ervaringen die sinds de zestiger jaren zijn opgedaan uitwijzen. Hoewel de bouw van dijken een punt van controverse was in de discussies van waterbouwkundige experts in de zestiger jaren, werd er op voorstel van de ontwerpers van het boven aangehaalde 'Master Plan' een regeringslichaam gevormd (de zogenaamde 'WAPDA') dat de aanleg en het onderhoud van dijken als hoofdtaak had. De instelling is verre van populair onder boeren op het Bengaalse platteland en dat komt onder andere doordat de dijkenbouw die door de WAPDA ondernomen is vaak negatieve gevolgen heeft gehad en zelfs het tegenovergestelde van het beoogde doel van de beheersing van de jaarlijkse overstromingen.

In de literatuur van economen, en ook van de boerenbeweging in Bangladesh, wordt aangegeven hoe dijkenbouw op meerdere manieren tot kunstmatige overstromingen leidt. Ten eerste zijn dijken vaak maar tijdelijk afdoende, vanwege de enorme hoeveelheden aan slib die door de Bengaalse rivieren worden meegevoerd. De omvang van het slib is naar schatting 2,4 miljard ton per jaar! Daar waar er hoge dijken worden gebouwd kan het slib niet langer in uitgestrekte overstromingsvlakten worden afgezet en hoopt het zich op in de bedding van de rivier. De rivier slibt langzaam dicht, tenzij er omvattende (en kostbare!) baggerwerkzaamheden worden verricht. Na verloop van tijd vinden er dus nieuwe overstromingen plaats, met vaak desastreuzer gevolgen dan voorheen. Daarnaast hebben door WAPDA aangelegde dijken ervoor gezorgd dat de jaarlijkse overstromingen zich verplaatsen. Wanneer het water in gebieden met dijken geen uitweg vindt, zoekt het die elders, in gebieden waar diezelfde belemmeringen niet aanwezig zijn. Zo is naar verluidt het probleem van de jaarlijkse overstromingen in schorgebieden ('chars') in het zuiden verergerd als gevolg van WAPDA-dijken die in andere delen van Bangladesh zijn gebouwd.

De Wereldbank lijkt dit soort ervaringen oninteressant te vinden. Bij het opstellen van het 'Flood Action Plan' is het probleem van de kunstmatige overstromingen althans niet in overweging genomen. De Amerikaanse econoom James Boyce wist in de loop van zijn onderzoekingen de hand te leggen op een intern stuk van de controleafdeling van de Wereldbank. Daarin wordt gewezen op de "uitzonderlijke (extraordinary) afwezigheid van formele evaluaties ten aanzien van de investeringen in beheersing van overstromingen in Bangladesh, na 26 jaar van ervaringen." De afdeling die zelf niet verantwoordelijk is voor de uitvoering van Wereldbankprojecten onderkent dat "er een constante druk bestaat ten gunste van kapitaalintensieve oplossingen van het probleem van de overstromingen, terwijl alle beschikbare informatie uitwijst dat dergelijke projecten in het verleden in verhouding tot hun kosten niet effectief zijn geweest, en dat in de toekomst waarschijnlijk ook niet zullen zijn."(2)

gevaren voor het milieu

Rest de vraag naar de consequenties van het Wereldbankplan voor het milieu. Daarbij valt, zoals hierboven al is vermeld, te denken aan de inbreuk op de jaarlijkse bevruchting van de deltagronden (afzet van slib, de algen die in de overstroomde vlaktes drijven), maar ook aan de ingrijpende gevolgen voor de visserij. De Amerikaanse onderzoeker Steve Minkin, stelt terecht dat "de burgers van Bangladesh als van geen ander land ter wereld afhankelijk zijn van natuurlijke, wilde visvangst voor voedsel en overleving." Naar schatting tachtig procent van alle dierlijke proteïnen in het Bengaalse dieet zijn afkomstig van vis. Vooral voor de arme boeren op het platteland is visvangst vaak een cruciale, secundaire bron van inkomsten. Tijdens mijn bezoek aan districten in het zuidwesten van Bangladesh begin dit jaar viel op dat veel landloze vrouwen 's ochtends heel vroeg naar de rivier trokken met viskooitjes en vangnetten. De twee of drie taka die ze aan de verkoop van de vis op de markt verdienen zijn essentieel voor de overleving van hun gezinnen.

Voorts zijn de overstroomde vlakten in vergelijking met andere watergebieden beslist niet onbelangrijk als bron van visvangst. Terwijl ruwweg een kwart van de jaarlijkse visoogst afkomstig is uit zee, wordt ruim driekwart binnengehaald door te vissen in zoetwater in het binnenland, en de helft daarvan wederom volgens Steve Minkin door te vissen tijdens de overstromingen in de moessontijd. Met andere woorden: het voorkomen van de jaarlijkse overstromingen van de grote rivieren door de aanleg van hoge dijken met een hoogte van vier à zeven meter, zoals door Franse 'experts' is voorgesteld, vormt een directe aanslag op het bestaan van miljoenen landlozen die toch al voortdurend door hongersnood worden bedreigd.

En hoewel de Wereldbank als een klein onderdeel van waterbeheersingsprojecten voorstelt de milieuaspecten daarvan te bezien, zou men zich veel meer rekenschap hebben moeten geven van wat voor desastreuze gevolgen de bouw van dijken en dammen in het verleden heeft gehad voor vissers in Bangladesh. Bengaalse onderzoekers hebben de alarmerende constatering gedaan dat de traditionele diversiteit van visbronnen "drastisch verminderd" is door bedijkingen en dat door projecten in het verleden "talloze vissersdorpen in verval zijn geraakt." Dit laatste is volgens waarnemers ook gebeurd na de aanleg van een dam in de rivier de Feni in het oosten van Bangladesh, met Nederlandse ontwikkelingsgelden. De zorg voor het milieu is de laatste jaren een modeverschijnsel geworden, en westerse landen wijzen graag met de beschuldigende vinger naar 'onverantwoordelijke' regeringen in de derde wereld. Echter, de basisveronderstelling die ten grondslag ligt aan het 'Flood Action Plan' is dat de natuur die zoveel 'wonden slaat', beteugeld moet worden, terwijl het onverantwoordelijke eigen ontwikkelingsmodel van het westen onbesproken blijft.

maatschappelijke hervormingen hoogste prioriteit

Het 'Flood Action Plan', dat de aanleg dan wel het herstel van ruim drieduizend kilometer aan dijken behelst, moet op de helling. Daar zijn ook veel economen en milieudeskundigen intussen van overtuigd geraakt. Terwijl de eerste fase van het 'Flood Action Plan' al van start is gegaan, uiten steeds meer deskundigen tot in kringen van de officiële ontwikkelingshulptak van de Amerikaanse regering, de USAID, in het openbaar ernstige twijfels over de wenselijkheid van dit 'pharaonamische' plan. Zo meldt 'Le Monde Diplomatique' in zijn juninummer, dat "steeds meer deskundigen zich vragen stellen over het uiteindelijke doel van het project, over de noodzaak om dergelijke kolossale werkzaamheden te ondernemen."(3)

Maar indien het 'Flood Action Plan' geschrapt wordt - en om dat te bereiken zal er nog heel wat politieke druk moeten worden uitgeoefend - wat is dan het alternatief? Absoluut urgent is dat er doeltreffende maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat een cycloonramp als zich in april jongstleden heeft voorgedaan wordt herhaald. Een daarvan is de bouw van voldoende betonnen schuilplaatsen, die overigens ook als scholen en gemeenschapscentra kunnen worden gebruikt. Bengaalse regeringsfunctionarissen hebben het verwijt van gebrek aan daadkracht op dit punt proberen weg te wuiven door naar bouwkosten te verwijzen, maar dat is pure onzin. De benodigde gelden kunnen eenvoudig worden opgehoest door te bezuinigen op uitgaven voor het staatsleger dat nu jaarlijks zo'n veertig procent van de regeringsbegroting opslorpt.

Wat betreft de waterbeheersing: allerlei alternatieve ideeën, zoals lage dijken die ondergedompeld kunnen worden, zijn al gesuggereerd, maar het is zeer de vraag of een effectief plan onder de huidige sociaaleconomische verhoudingen in Bangladesh überhaupt uitvoerbaar is. Voor de plattelandsarmen, die gebukt gaan onder een meervoudige uitbuiting door grootgrondbezitters, geldwoekeraars en markthandelaren, is dit ook geen prioriteit. Om een eind te maken aan hun ondervoeding en gebrek aan betaald werk - tachtig procent is verstoken van het minimaal vereiste aantal calorieën per dag, en minstens een derde is werkloos - zijn radicale maatschappijhervormingen vereist: het aan de kant schuiven van de parasitaire klasse van handelaren en de herverdeling van grond en andere produktiemiddelen.

Dat is een vorm van rampenbestrijding die werkelijk perspectief biedt.

Academici zullen tegenwerpen dat pogingen tot landhervormingen in het verleden gefaald hebben en zij hebben helemaal gelijk: de landhervormingswetten die op voorspraak van westerse adviseurs in de tachtiger jaren door het militaire regime van generaal Ershad zijn aangenomen, zijn papieren wetten gebleven. De simpele waarheid is dat haalbaarheid van maatschappijhervormingen afhangt van de groei van de boerenbeweging, een beweging waarvoor hulpverlenende instanties en deskundigen hun ogen sluiten, ondanks haar aantoonbare successen. Wil Bangladesh niet eeuwig een rampenland blijven, dan is een topvereiste dat er bewustwording plaatsvindt in de ontwikkelingshulpindustrie.

Peter Custers

Noten:

1.voor de visie van Aminur Rahman zie zijn artikel 'In search of Flood Mitigation in Bangladesh' (opgenomen in de bloemlezing 'Flood in Bangladesh', uitgegeven door de Community Development Library, Dhaka, Bangladesh, april 1989).

2.geciteerd uit James Boyce, 'Birth of a Megaproject: Political Economy of Flood Control in Bangladesh' (in het tijdschrift 'Environmental Management' volume 14, no. 4 pp. 419428); het interne rapport van de Wereldbank dateert van 1990.

3.zie het artikel van Gerard Viratelle, 'Quand la Survie est un Mode d'existence, Drames Naturelles, Drames Sociaux au Bangladesh' ('Le Monde Diplomatique', juni 1991, pp. 67); en Laurent Zecchini, 'Apprendre á Vivre avec les Inondations' ('Le Monde', 4 mei 1991).