zondag, 22 november 2015
Auteur
Piet van der Lende

Op 18 november jongstleden vond een discussie plaats over de Participatiewet op een discussiemiddag georganiseerd door de Bijstandsbond Amsterdam en BWZ Zaanstreek, een belangenorganisatie van uitkeringsgerechtigden in Zaanstad. De bijeenkomst werd gehouden in Koog aan de Zaan in het gebouw van de BWZ. Aanwezig waren uitkeringsgerechtigden en politici. De bijeenkomst werd gehouden naar aanleiding van de recente discussie over regelvrije bijstand die is opgekomen naar aanleiding van de aankondiging van diverse gemeenten dat ze willen experimenteren met minder regels in de bijstand en dat de Participatiewet onuitvoerbaar is. Hieronder een uitgebreidere weergave van een praatje dat ik op de bijeenkomst heb gehouden, een korte weergave van de discussie is hier te vinden...

De nieuwe Participatiewet heeft al veel stof doen opwaaien. Uitkeringsgerechtigden klagen al jaren over de ondoordringbare bureaucratie en de ambtenaren die je hele priveleven willen controleren. Maar ook de gemeenten geven aan, dat verschillende delen van de Participatiewet door de uitgebreide regelgeving onuitvoerbaaar zijn. Hoe is dat zo gekomen?

Kort iets over de achtergronden van de Participatiewet en de voorgaande bijstandswetten. Uitgangspunt van die wetten:
1. Er moet naar gestreefd worden, mensen die kunnen werken zoveel mogelijk aan het werk te krijgen. Betaald werk gaat voor op bijstand en alle arbeid is voor iedereen passend. Dwangmaatregelen zijn nodig om zoveel mogelijk mensen te pushen betaald werk te aanvaarden en de bijstand is een tijdelijke voorziening tussen twee banen in. Daarbij geldt: we gaan uit van de kortste weg naar betaald werk.
2. Bestrijding van fraude. De bijstand is er alleen voor mensen die het 'echt' nodig hebben, voor wie alle andere mogelijkheden zijn uitgeput buiten hun schuld. Fraude moet streng worden gestraft met terugvordering en boetes.
3. De bijstand is zoals gezegd het laatste vangnet. Dit betekent, dat zodra er andere middelen zijn die in mindering gebracht worden op de bijstandsuitkering. Ook als er kostenbesparingen zijn, werkelijk of veronderstelt, dan wordt de bijstand minder. (partnertoets, kostendelersnorm). Alleen al dit punt maakt de bijstand zeer ingewikkeld. Wanneer is er sprake van samenwonen, wanneer is de kostendelersnorm van toepassing, wat zijn middelen? Leefsituaties van mensen zijn vaak zeer verschillend, en er zijn zeer veel wegen waarop je aan wat extra geld komt. En moet geld wat je op je verjaardag krijgt, bijvoorbeeld 100 euro, worden gezien als inkomsten? Naast uitgebreide vaak absurde regelgeving om uitzonderingsgevallen te beschrijven ontwikkelt zich een geweldig bureaucratisch apparaat en een apparaat van hulpverleners, zoals ambtenaren, rechters, advocaten en anderen die in individuele situaties waarvoor nou net weer geen regels zijn ontwikkeld te bepalen wat de beslissing moet zijn.

Deze drie uitgangspunten zijn uitgewerkt in een stelsel van door het rijk bepaalde en door gemeenten uitgewerkte regels, waarbij uitgebreide controles en steeds nieuwe regels de bovengenoemde uitgangspunten overeind moeten houden. Daardoor komen we in een steeds dichter, ondoorzichtig woud van regels terecht. De gemeente Amsterdam heeft veel regels uitgewerkt in beleidsvoorschriften. Deze beleidsvoorschriften zijn ondergebracht in 21 hoofdstukken met in ieder hoofdstuk vele tientallen bladzijden. In de praktijk blijken al die uitgebreide regels niet te werken en verdwijnen de bovengenoemde doelstellingen steeds meer uit het zicht.

1. Het blijkt, dat de vele strenge regels waarbij de toegang tot de bijstand wordt beperkt ertoe leiden, dat ook mensen die het 'echt' nodig hebben buiten de boot vallen en onzichtbaar worden voor de overheidsinstanties. Een voorbeeld zijn de spookjongeren, waarvan er alleen al in Amsterdam duizenden zijn, die wel in het bevolkingsregister staan maar verder onvindbaar zijn. Een voorbeeld zijn ook de daklozen, die vaak zonder uitkering rondlopen omdat ze niet passen in de door de bureaucratie ontwikkelde regels. Een belangrijk probleem daarbij is ook de verkokering van de instanties en afdelingen van instanties. Men richt zich bij de daklozen op mensen, die geestelijke en of lichamelijke problemen hebben, die dan als noodgevallen door de hulpverleningsinstanties worden geholpen. Maar wie buiten de definitie van noodgeval valt of wie niet voldoet aan de bureaucratische definiering van dakloze wordt niet geholpen en van het kastje naar de muur gestuurd. Absurd daarbij is, dat daklozen van te voren op een 7 dagen briefje moeten aangeven, waar ze de komende week slapen, op een formulier, zodat ze gecontroleerd en bezocht kunnen worden door de afdeling handhaving die middels struikbezoeken gaat controleren of de betreffende dakloze wel echt dakloos is. Hier een voorbeeld van zinloze bureaucratie: 'Heb een vraagje, heb voor de zoveelste keer bijstand aangevraagd, nou was deze bijna in orde alleen ben ik vergeten te reageren op handhaving. Dus wordt die weer afgewezen. Alleen moet ik hem nu weer opnieuw aanvragen'. De fout kan niet worden hersteld en de gehele bureaucratische procedure moet opnieuw worden doorlopen.

2. Er treedt niet gebruik van voorzieningen op. Mensen doen geen beroep op voorzieningen die er nog wel zijn vanwege twee redenen:
a. Men wil vanwege de strenge controles van het priveleven, de strenge aanpak van werkzoekenden en de ondoorzichtige onvoorspelbare optredens van de bureaucratie zo weinig mogelijk met instanties te maken hebben.
b. Door de strenge aanpak (controle aan de poort) en de standaardisering van procedures waarbij individueel maatwerk ondergesneeuwd raakt komen mensen niet voor voorzieningen niet in aanmerking hoewel ze er bij nader inzien wel recht op kunnen hebben. Een voorbeeld is de manier waarop in Amsterdam de bijzondere bijstandsaanvragen worden afgehandeld. Deze procedure is door de gemeente gestandaardiseerd. Je belt het call-center om een formulier toegestuurd te krijgen voor de aanvraag van bijzondere bijstand. De gang van zaken is dan als volgt. Middels vier of vijf summiere vragen beoordeelt de functionaris aan de telefoon of je aan bepaalde voorwaarden voldoet. Vervolgens wordt in de computer een opsomming van kostensoorten opgezocht. Staan de kosten waarvoor je bijzondere bijstand die je wilt aanvragen er niet bij, dan wordt grote druk op je uitgeoefend om maar geen bijzondere bijstand aan te vragen. Als je dat toch wilt, wordt pas na lang aandringen een formulier opgestuurd. De individuele beoordeling is gestandaardiseerd in enkele vragen en het opzoeken van een vooraf gemaakte opsomming van kostensoorten. Veel mensen zien er daarom maar vanaf bijzondere bijstand aan te vragen en tegen eventuele afwijzingen kun je niet in bezwaar gaan omdat je een second opinion wilt bij bezwaarschriften of de rechter. Maatwerk en individuele hulpverlening worden ook gestandaardiseerd door de bureaucratie om de werkdruk in het licht van de bezuinigingen op het uitvoerend apparaat te verninderen.
c. Door het gehak op bijstandsgerechtigden onderandere van de VVD en de zeer gekleurde berichtgeving in sommige media hebben bijstandsgerechtigden een slechte naam. Een bijstandsgerechtigde is een loser die niks wil en fraude pleegt, is vaak de impliciete boodschap. Daarom doen bijvoorbeeld AOW-ers geen beroep op voorzieningen die de gemeente verstrekt. 'Ik heb pensioen, daar heb ik recht op, maar bijstand of armoedevoorzieningen nee, dat is je hand op houden'.

3. Ook de doelstelling zoveel mogelijk mensen aan het werk te krijgen wordt niet gehaald. Steeds weer zijn er nieuwe onderzoekingen, waaruit blijkt dat de standaard reïntegratietrajecten van de gemeenten en het UWV, waarbij men voor een dubbeltje op de eerste rij wil zetten, zinloos zijn en niet leiden tot een toename van de uitstroom naar betaald werk. Symptomatisch is dat het geld, dat in het kader van het sociaal akkoord was uitgetrokken voor banen voor arbeidsgehandicapten voor een groot gedeelte nog steeds niet uitgegeven is. Zoals reeds gezegd streeft men naar de kortste weg naar betaald werk. In combinatie met de beperkte reïntegratiemiddelen die worden uitgetrokken is dit vaak dodelijk voor het streven mensen aan betaald werk te krijgen. Voorbeeld: iemand zat in zijn derde jaar voor opleiding tot boordwerktuigkundige. Hij kwam in de bijstand en er werd tegen hem gezegd: je gaat nu een half jaar werken op een project genaamd de Go Go taxi 's , met behoud van uitkering als chauffeur, en met de opleiding moet je stoppen. Er wordt geen geld bespaard, door de overheid en de kansen van de werkzoekende zijn verminderd. Ook gaan reïntegratietrajecten vaak een eigen leven leiden: mensen worden gepusht in een reïntegratietraject te gaan omdat de klantmanager zijn targets moet halen, zo en zoveel mensen in een bepaald traject op die en die termijn, waardoor andere mogelijkheden met meer kansen op duurzaam betaald werk uit beeld verdwijnen.

Het rijk en de gemeenten hebben oogkleppen op: terwijl men niet moe wordt te benadrukken, dat de bijstand een tijdelijk vangnet is tussen twee banen is als je 'even' niet in je onderhoud kunt voorzien, is de bijstand in werkelijkheid een permanente voorziening geworden voor duizenden, zo niet de meerderheid van de bijstandsgerechtigden. Het is een schande dat in de pot van armoedebestrijding van Amsterdam dit jaar 9 miljoen van de 20 miljoen overblijft. En dan hebben we het over de pot van de bijzondere bijstand nog niet gehad. Dit komt ook door de regelzucht in de bijstand en de moeizame relatie die velen daardoor met de sociale dienst hebben.

Vraag om minder regels
De gemeenten moeten in het kader van de grote decentralisaties in de gezondheidszorg en de sociale zekerheid proberen te zorgen dat het geld, dat na de bezuinigingen overgebleven is terechtkomt bij de mensen die het nodig hebben. Maar de bureaucratie en regelgeving werken daarbij dus belemmerend. Vandaar dat in de gemeenten steeds meer stemmen opgaan om te experimenteren met regelarme bijstand. Men wil experimenten daarmee om te kijken wat het beste werkt. Daarvoor worden nu voorstellen gedaan aan staatssecretaris Klijnsma, die nog niet enthousiast lijkt. Het is nog onduidelijk of de experimenten doorgaan, al is een kamermeerderheid voor, zoals blijkt uit een motie dienaangaande die in de Tweede Kamer werd aangenomen.

Daarnaast lijkt in het maatschappelijk debat de discussie over de invoering van een basisinkomen nieuwe impulsen te krijgen.

We moeten ons echter bij de voorstellen van de gemeenten om te experimenteren met een regelarme bijstand niet blij laten maken met een dooie mus. En wel om de volgende redenen:
1. Politiek rechts zoals de VVD is sowieso al tegen de experimenten. Ondanks het feit, dat de experimenten over het algemeen zeer beperkt zijn. Het betreft per gemeente slechts hooguit enkele honderden bijstandsgerechtigden. Bovendien moet er wetenschappelijk onderzoek plaatsvinden naar de effecten van de regelarme bijstand. Die onderzoekingen kunnen jaren duren.
2. De experimenten hebben uitsluitend betrekking op de reïntegratie en de verplichtingen dienaangaande van werkzoekenden, niet op andere regels met betrekking tot de bijstand. Daardoor is de probleemstelling in het onderzoek zeer beperkt tot regels waar de meeste bijstandsgerechtigden niets mee te maken hebben. Dus de absurditeit dat iemand met een chronische ziekte die niet verandert ieder jaar medisch gekeurd moet worden met alle stress van dien gaat niet verdwijnen. Regelvrije bijstand geldt blijkbaar niet voor die groep.

De vraag vanmiddag is: vele politici zien de zinloze regelzucht van de participatiewet in het algemeen en de uitvoeringspraktijk van de gemeenten in het bijzonder.
Hoe kunnen we de wens om experimenten met regelvrije bijstand uit te voeren wat stimuleren door verdergaande eisen te stellen. Door nu al voor de hele groep bepaalde regels af te schaffen. Door nu al wijzigingen door te voeren van bureaucratische procedures en niet te wachten op het oordeel van wetenschappers over 5 jaar, wanneer het politieke landschap weer gewijzigd is en de onderzoeksverslagen een mooi proefschrift opleveren, dat voor de rest in de bureaula verdwijnt.

Misschien moeten we een actiecomite regelvrije bijstand oprichten.
Doelstelling: het opsporen en aan de kaak stellen van overbodige regels, bureaucratische zinloosheid en contraproductief ambtelijk denken. Ook kunnen we de tegenstrijdigheid van de regels en wanneer ze in strijd zijn met de beleidsdoelstellingen aan de kaak stellen. Ik ben er niet voor in dit kader een discussie te beginnen over een basisinkomen, dat is een lange discussie over fundamentele hervormingen van de maatschappij en dan heb je het over voor of tegen een basisinkomen, en de verschillende modellen die daaraan ten grondslag liggen en een fundamentele transitie van de maatschappij en niet meer over de concrete strijd van de bijstandsgerechtigden en hun eisen nu. Bij alle klachten van bijstandsgerechtigden basisinkomen roepen slaat de discussie dood en leidt de aandacht af van de concrete problemen en mogelijke haalbare oplossingen die je met acties kunt nastreven.
Ik ben de laatste om te zeggen dat er geen discussie gevoerd moet worden over een fundamentele transitie van de maatschappij, maar een eventueel actiecomite zal gebruik moeten maken van velen, voor en tegen een basisinkomen om de regelzucht in de bijstand aan de kaak te stellen. Bovendien denk ik dat daarbij wel een discussie gevoerd kan worden over het arbeidsethos, waarbij betaald werk zaligmakend is en alle andere opties voor iedereen met een ander inkomen zoals een arbeidsongeschiktheidsuitkering of pensioen worden ingeperkt. Maar dat is een andere discussie die ik vanmiddag liever niet wil voeren.
Bij de analyses en eisen die we stellen moet ook worden benadrukt, dat de bijstandsuitkering structureel te laag is om van te leven, en dat dit niet kan worden opgelost met een woud aan lapmiddelen bij de gemeenten, waarbij men probeert in de vorm van armoedevoorzieningen de ergste nood te lenigen. Ook zal het geheel van de Participatiewet, en de relatie tussen beleidsdoelstellingen en uitvoeringspraktijk in de beschouwing moeten worden betrokken. We moeten ons niet alleen beperken tot reintegratie, maar ook de doorgeschoten controledrift en de schendingen van privacy aan de kaak stellen.

Piet van der Lende